令凡+杨北胜+冯震华+陈利雄+朱李春

摘要：指出了随着我国市场经济的进一步深入发展，以前隐性的经济风险也随之显现出来，尤其在地方债务风险方面更为明显。以PPP模式缓解地方债务危机，促进公共基础设施建设为切入点，分析了该模式下风险识别、风险评估、风险应对等工程项目风险管控的要点和方法，结合我国实际情况确定了我国在PPP风险识别阶段采用头脑风暴法的优势和可行性，讨论了风险管理过程中应注意的阶段和环节，研究制定了相应的应对措施。

关键词：工程项目；PPP模式；风险管理

中图分类号：F407.9

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）22018304

1 PPP模式的定义

广义的PPP概念是指政府和社会资本之间的合作，即参与公共基础设施的建设，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式。政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。狭义的PPP模式[1]是指本应由国家公权机构提供公共服务的基础设施建设方面，政府机构采用竞争的投标方式，择优选取具备投资、运营以及后期管理能力的社会资本投资方，双方按照平等协商的原则订立合作协议，由社会资本组织提供公共服务，政府对该服务给予一定市场定价，或者按照市场公允价格向社会资本支付服务费用的一种合作方式。狭义的PPP模式更强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。为了更好的理解PPP的定义，本研究将从参与方、参与形式和收益实现形式来总结如下。

（1）参与PPP模式的政府部门为地方各级政府或相关职能部门及机构。

（2）参与PPP模式的社会资本投资方是排除地方融资平台和国有企业的其他法人。

（3）PPP模式中的社会资本投资方除了对项目进行投资之外，还主要承担项目的设计、建设和运营，并非单一的投资模式，所以在PPP模式下，需要对社会资本投资方进行严格的筛选。

（4）PPP模式下社会资本投资方的未来收益主要通过政府付费方式以及授予特许经营权来实现。

2 PPP模式的特点

2.1 由政府发起，组合社会资本共同实施项目

PPP项目大部分用于建设成本较大、投资收益期较长的公共基础设施，而政府作为公共品的直接责任人，不仅担任PPP模式下项目建设的发起者，还在项目建设完成后分期回购或是在特许经营权到期后收回项目的管理权方面发挥重要作用。政府发起项目之后，通过招标得到社会资本的支持。在这个过程中，政府仅仅是发起者，并非一个主导者，政府部门需要和社保资本平等地合作，才能创造共赢的局面，政府部门要改变“以我为主”的观念。

2.2 PPP模式下，社会资本的收益稳定

由于投资的产品具有极强的稳定性和垄断性，因此未来的收益也有一定的保障。比如公路的PPP模式[2]，公路在建设资金方面主要以社会资本为主，在建成之后，政府将公路的收费权交由社会资本，约定在未来若干年内收费收入归投资方所有，若干年后则无偿转让给当地政府。

2.3 PPP模式降低了参与各方承担的风险

PPP参与方主要包括政府机构和社会企业，政府机构有着公权，能够保证项目的持续建设以及后续的管理，但是缺乏实际的管理经验，加之目前地方政府债务较高、财政资金投资相对困难，而社会资本企业拥有丰富的管理经验和相对充足的民间资金。企业为政府机构分担了投资建设、管理和运营风险，政府机构为企业确保了项目的持续性建设和成本收益，双方实现优势互补。

2.4 一定程度上降低了项目成本

在大型公共基础设施的建设过程中，社会资本会考虑到成本管理问题，保证后期的收益最大化，企业会从自身利益出发，在保证质量和功能的前提下，尽量降低项目建设投资成本。

3 PPP项目风险管理概述

3.1 项目风险管理的相关理论

风险的本质是一种可能性。而在项目施工管理过程中存在的风险，是由于不确定性因素给项目带来损失的可能性。从项目整体出发，对于风险的控制要贯穿项目的整个生命周期，尽量避免在项目执行过程中，因未能提前做好风险防控而增加更多的不确定性。

项目風险管理主要集中在三个方面。首先，在项目初始承接阶段，通过谈判、沟通，初步对项目整体进行风险识别、分析；其次，在初步了解风险的基础上，对将来项目实施过程中可能发生风险的阶段、事件和时间进行评估；最后，需要在评估的基础上对已知的风险和潜在的风险因子做出相应的风险管控预案，并提前采取相应的措施防止风险事件的发生或最大程度降低风险对项目的影响。

3.2 项目风险管理的过程

通过上述三个方面的阐述，得出项目风险管理的过程就是对项目主体的风险进行识别，将识别出的风险进行评估，针对评估的结果做具体的措施应对，最终目的是把风险降低到可以接受的范围，让项目在风险可控的情况下进行（图1）。

4 风险识别

风险识别的策略有很多，需要从定性和定量两个角度相结合，采用比较科学、系统和全面的方法，才能使得最后风险识别的结果是精准的，可信的，完整的。国内外关于PPP的风险识别主要列示见表1[3]。

基于我国实际国情及现行相关管理制度，对以上三种风险识别方法是否适用进行相关分析如下。

4.1 头脑风暴法

我国政府机构建立有覆盖面广，层次水平高的专家库资源，具备完善的征询抽选制度，采取头脑风暴的方法能够比较顺利的召集到较多的专家，开展项目研讨会，在项目开始之前就进行有效的风险控制，以保证在项目的前中后期都能有完善的风控体系。

以我国国家体育场工程项目建设过程中的风险识别对头脑风暴法的运用进行简单阐述。首先采用征询的方法征询了21位专家对项目风险的意见；其次，将21位专家的意见进行第一轮的统计，得到初步的风险清单；然后再统计21位专家对项目风险在某一领域发生的可能性的大小以及是否存在不同意见，政府部门需要请21位专家开专门的研讨会，主要议题就是找出共识的大风险领域，需要注意的是，在会议过程中，让专家各抒己见，求大同，存小异[4]。endprint

4.2 WBS-RBS法

我国PPP模式主要适用于资金要求量大，投资回报期长的中大型基础设施的建设。主要流程包括前期准备、投融资、项目实施和运营权移交4个阶段，将每个阶段拆分为小环节，可以在分析工作环节的基础上把控风险。此方法适用于较为简单的项目，这样容易将风险分解至各个既定环节来分析。

4.3 故障数法

我国开展和应用PPP模式的时间不是很长，暂时还处于一个不稳定的动态变化过程，相关法律法规政策等都在不断更新、规范。目前我国的PPP项目还比较少，整个项目阶段完成建设的案例就更少，暂未发现有失败的相关案例，也就无从全面剖析相关风险因素。因此，该方法在我国目前项目风险管理过程比较难以运用，但也可统计分析国外PPP失败案例来供人们借鉴和参考，并结合上述两种方法，对项目风险进行管理。

5 风险评估

项目风险评估方法多元化，大致也可以从定性和定量两个方面来划分评估方法，主要方法有模糊综合评判法和层次分析法。

5.1 模糊综合评判法

模糊综合评判法[5]是把多项影响因素，根据不同因素对项目的影响程度确定该因素的权重，根据评价集中的权重对各因素进行评价和排序，而且还可依据最大隶属度原则按分值评定对象的风险等级。模糊综合评判法主要有三个特点：一是不过分夸大某一个风险，采取每个风险点相互比较的方法，避免风险评估方法单一；二是可以通过权重体现该指标的重要程度，可以在不改变评定对象结果的基础上，有效的减少累计误差；三是可以通过模糊评测中要素权重的挑选跟隶属关系的明确来确保评价结论更充分地揭示评价目标或对象的系统性特征跟常态化趋势。

5.2 层次分析法

在模糊综合评判法对风险进行总体评估的基础上，对风险的权重进行权数的分配。AHP可将决策者经验进行量化处理后给出相对合理的主观评判，常用在评测对象结构多样且庞杂、缺少详实数据的分析情况下，不失为一项灵活、适用的多准则评判法。AHP是将评价对象系统化，根据预期目标划分成不同的要素，再根据各要素间的关联性及从属关系将要素分层次条理化，经由每一层级内的要素彼此间的相互对比来确定自身相对上一层级指标的重要性，经过运算可获知各项指标相比于目标层的权重系数，从而确定各个风险指标的权数分配。例如头脑风暴法中的国家体育场例子，在咨询专家后，得出政治、经济、市场、合同、建设、管理等风险的指标权重，再根据不同的权重计算出实施工程中的风险指数，以此权重指导项目的风险管理。

6 风险应对的基本措施

6.1 风险回避

风险回避是在项目初始承接阶段认为项目风险太大，无法通过有效的措施把风险降低到项目可以承受的范围，从而主动放弃项目或改变项目投资方向和实施方案，是一种最彻底的风险管理措施。

6.2 风险控制

风险控制工作可分为预防损失和减少损失两个方面，一般来说，会采取预防和减少两种结合的方式。在采取风险控制措施时，所制定的风险控制措施应当形成一个周密的、完整的防控系统。

6.3 风险转移

在对于发生不可规避的风险时，风险担当方承受不了，就会将其转移，因而风险转移也可作为工程项目风险管理的有效方式。但是，采用风险转移的方式只是让项目营理者不再直接面对风险，风险本身还是存在的，只是通过某种方式将风险本身和所得利益转移到别处，转移过程本身并没有消除风险。

7 风险管理和应对的具体措施

7.1 建立完善的的法律法规体系

我国在改革开放之后才开始引进PPP模式[6]，在1997年发展到峰值，1994年分税制改革，地方政府获得了土地出让金收入的绝对支配权，卖地成为地方政府融资的主要途径，所以一直没有一部正式的法律来规范PPP模式。在日常的PPP模式中，参与方在合同约定中没有将合同界定清楚，不知道是一个行政合同还是商事合同。如果是行政合同，那么合同双方是不平等的，在今后的合作中，拥有公权的一方拥有绝对的强势，这一现象主要还是政府機构没有转变以“我”为主的观念。在今后的立法工作中要尽量平等参与双方的关系，PPP模式是一种双赢的模式而非零合，要约束政府机构的公权，更多的保障社会资本的利益，只有这样才可以使得PPP项目中的参与各方形成长期稳定的合作关系，才能使我国的PPP项目得到更长远的发展。

7.2 正确发挥政府机构的职能

在PPP项目下，政府机构都发挥着直接负责人的作用，所以如何发挥领头羊作用就很重要[7]。首先，在招投标过程中要采取公平、公正、公开的方式，不能把签约的权利下放到具体的某一部门，而是要明确到项目直接负责人，由其代表政府签约，这样才能保证签约行为人所做的意思表示是合法有效的。其次，政府要转变观念，在PPP模式中要从公权机构转变成一个监督者的形象，做好沟通协调和监督检查工作，给私人部门提供良好的条件和公开的信息，在保护项目整体利益的同时，也要考虑私人部门的盈利目标。

7.3 获得政府的收益保证

7.3.1 运营收入的保证

以公租房PPP模式[8]为例，主要是政府通过保证最低入住率和标准租金收入以及政策性补贴来保障运营收入。但是在审计署近期公告的内容中，有部分地区的公租房建造进度缓慢，且入住率低，当地政府未在公租房方面下足精力。所以，政府机构不能仅仅以获取政绩来建造公租房，要实际为人民服务，也只有这样，才能获得参与方的信任。

7.3.2 特许经营权的安排

以公路PPP模式为例，在建设过程中，吸引了巨额的社会资本，在建成之后政府把收费站交由企业运营，特许经营期满后政府就收回公路的收费权。在这个过程中，政府相关领导可能会调任或换届，但要保证特许经营权的稳定，不能因政府领导班子换届或相关负责人调任而影响社会资本的利益，这样会对PPP模式中的参与方造成一定风险。endprint

7.4 強化工程施工风险的应对

在建设一些对地质、岩土和地基环境要求很高的项目，不确定的工程风险较大。针对这种工程施工需要采取以下措施来防范[9]。

（1） 施工前对地质情况进行全面的检查，进行必要的地质和岩土工程勘察，结合之前的建造经验，优化选址方案，从源头上控制建造风险。

（2） 地质条件满足之后，就是设计施工，在设计施工的阶段要科学论证技术方案和施工方案的可行性和适用性，综合地质的特殊性，采用先进、成熟的技术，改善工程结构的力学强度，提高建筑物的稳定性。

（3） 在施工过程中，要对现场施工队进行实时检查，科学合理地制定施工方案，采用合适的施工机械并加强对其管理，严格检査每一道工序，确保隐蔽工程质量。

（4） 在承建合同中明确要求承建商对质量性能做出承诺，并出具履约担保或质保函，期限要延续到该项目质量缺陷责任期结束。

7.5 提升运营管理风险的应对

项目建成之后的运营和管理是项目是否能够获利的关键，特别是在日常检査、养护、病害处理、大修和安全等方面的管理存在一定的风险，项目管理部门的运营管理水平直接关系到项目投入运营后的正常安全运营、抢险救灾及运营效益，同时项目潜在的风险将造成项目运营成本的増加。续国家体育场项目为例，在做出风险识别和风险评估的基础上，最大风险点在于国家体育场建成后即建设的特殊目的结束后，如何继续运营。从世界各国的例子中可以看到，国家体育场并没有很好地发挥其在赛事后的作用，导致前期社会资本的投入难以得到相应的回报，所以在项目建设完成后，需要选择优秀且经验丰富的项目运营和管理机构来合作，签订详细的托管合同，制定明确的奖惩措施。这样做既可以提高项目完成后的管理水平，又可以避免摸着石头过河的窘境。在选择运营商时，需要对运营商的资质进行对比和审查，每三个月进行一次评估，建立运营商动态评估的过程[10]。此种模式类似与公司的职业经理人模式，秉承着把专业的事交给专业的人来做。

8 结语

在PPP模式的项目风险管理中，找到符合项目的风险识别方式是风险管理的基础，然后施以对应的风险评估方法，得出政治、经济、合同、市场、建设、管理等方面风险的比重，以便在风险应对时针对性的提出对策。

参考文献：

[1]吴梦娇. PPP模式建设项目管理若干问题研究[J].江西建材，2016（15）：288～289.

[2]杜 洋.公路建设项目PPP模式风险管理研究：以宁夏石嘴山红崖子黄河公路大桥工程为例[D].银川：宁夏大学，2016.

[3]杨 戈.PPP模式在小型城市公共工程建设中的适应性研究[D].成都：西南交通大学，2016.

[4]彭 飞.PPP项目风险管理研究：以国家体育场PPP项目为例[D].合肥：安徽建筑大学，2016.

[5]侍家宝.基于PPP模式的公共产品项目风险分担研究：以某科技工业园区综合办公楼项目为例[D].西安：西安建筑科技大学，2015.

[6]胡汉宁，曹润林.中国PPP实践的若干思考[J].学术论坛，2015，11（11）：69～73.

[7]张 雷.PPP模式的风险分析研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

[8]徐永顺.公租房PPP项目风险管理研究[D].长春：吉林大学，2016.

[9]谢红星.土木工程施工管理要点的分析[J].江西建材，2017（23）：239～242.

[10]郭丰菲.政府与社会资本合作模式的风险管理研究——从地方政府的视角分析[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

Abstract： It is pointed out that along with the further development of the market economy in our country， the hidden economic risks have also appeared in the past， especially in the aspects of local debt risk. Taking PPP mode to alleviate the local debt crisis and promoting public infrastructure construction as the starting point， this paper analyzed the key points and methods of risk management of project risk identification， risk assessment and risk response in this mode.According to the actual situation in our country， the advantages and feasibility of brainstorming at the identification stage were confirmed. The stages and links that should be paid attention to in the process of risk management was studied and the corresponding countermeasures were formulated.

Key words： project；PPPmodel；risk managementendprint