文/鲁 倩，山西财经大学法学院

行政案件提级管辖改革浅析

文/鲁 倩，山西财经大学法学院

本文摘要：新《行政诉讼法》将提级管辖改革过程中试行比较成功的地方规定、办法通过修改法律，纳入法律条文规定的形式给予肯定。提级管辖改革在我国已经走过了十几个年头，有着丰富的实践经验和理论基础。

提级管辖改革；行政案件

提级管辖，简单概括说就是对案件提高其管辖的级别。在2000年，最高人民法院通过《行政诉讼法若干问题的解释》首次对行政诉讼管辖制度进行了微调，其中的重要改革策略就是“对案件进行有限的提级管辖”。 最高人民法院的这一司法解释颁布目的是为了将更多的行政案件的管辖权交给中级人民法院，使这些被告级别较高的案件在中院进行一审，排除行政机关对这些案件的不当干扰。但是，对这些案件进行管辖还有一个必要条件是“不适宜由基层人民法院进行审理”，这个条件规定内容不清晰明确，评判标准不统一，最终导致了并没有很多这类案件提级到中院管辖。

在2001年间，海南省高院发布了加强行政审判工作的通知，规定其辖区范围内以市、县政府和省厅、局为被告的行政案件……原则上由中级人民法院管辖。 这一管辖改革举措在海南省取得了良好的效果，具体表现为：行政诉讼案件与之前相比，不论从受理的数量还是原告的胜诉数量方面来说都有很大的提升。 海南省高院提级管辖改革的成功经验，给其他地方带来了启发，但也并不是所有地区的提级管辖改革都获得了成功。

在2003年间，浙江省高院在全省大多数的中级法院和初级法院范围内开展了更大力度的提级管辖改革，规定只要符合县级以上政府为被告、10人以上集体诉讼案的管辖权都可以提级至中院。该措施出台后，行政庭收案数量大幅上升，这样全面的提级管辖改革在客观上遏制了部分行政机关对法院审判活动的不当干预，但是中院行政审判庭条件并没有做出相应的调整，对原有的审判资源的配置和平衡有很大冲击，改革曾一度难以继续下去。包括浙江省在内的一些地区在提级管辖改革过程中遇到的问题，引起了最高人民法院的重视。2008年初，最高院以司法解释的形式公布了在3种情况下可以提高案件的管辖级别：基层法院超7日未立案、未裁定行政相对人直接向中级人民法院提起讼诉；基层法院主动申请由中级人民法院管辖；中级人民法院对案件自行确定提级管辖。这一司法解释为提级管辖改革的实施提供了法律依据。从该司法解释的内容上来看，中级法院管辖案件的整体范围得到了延伸。

2015年《行政诉讼法》将提级管辖改革过程中试行比较成功的地方规定、办法通过修改法律，纳入法律条文规定的形式给予肯定，对于部分案件提高了其管辖的级别。主要表现在两个方面。

第一，正式将“国务院部门”和“县级以上地方政府”为被告的行政案件的管辖级别提高到了中级人民法院。

第二，只能对案件提高管辖级别而不能降级管辖。新法第24条第1款规定中删除了上级人民法院可以把属于自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判这一降级管辖规定，只保留了上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件这一提级管辖规定。在现实中上级人民法院与下级人民法院相比较，上级人民法院在其硬件设施设备和法官的职业水平、办案经验等各个方面，通常都更胜一筹，因此上级法院对于属于其管辖范围内的行政案件理应预期地能达到正确审理的效果。反之，如果把本来应该是由上级法院管辖的案件通过管辖权转移的方式让下级法院进行审理，这种行为在一定程度上是对司法实践规律的违背。这两条关于“提级管辖”的修改是我国管辖制度的一大进步，有利于实现司法公正，保障相对人的行政诉权。

通过提级管辖，将县级以上人民政府这类被告级别较高、容易受到行政机关干预的行政案件提高到中级人民法院进行管辖，一方面使基层政府对法院审判活动的不当干预得到遏制，确保法院能够在独立公正的环境里审理案件，同时也能更好的落实法院对政府行政行为的司法审查，推动行政机关依法行政；另一方面上级法院的硬件设施设备和法官的职业水平、办案经验等各个方面，通常都更胜一筹，提高管辖级别也可以提高行政案件审判质量。

但是，提级管辖改革过程中也存在着改革不彻底的情况，比如，没有将所有县级以上政府的职能部门为被告的行政案件的管辖级别提高至中院。既然立法者认识到了基层法院在审理县级政府方面的困难，那让基层法院来管辖市级政府甚至省级政府的职能部门为被告的案件显然不合理，尤其是省政府的职能部门的级别往往比县级人民政府还要高，试想如果让省会城市的一个县级基层法院来审理省财政厅为被告的案件，恐怕审判过程同样会非常艰难，其受到干涉的机会和一旦受到干涉后的影响力不比以县级政府为被告的案件小。因此，将这些以行政机关为被告的案件留在基层法院管辖，法院审判的压力必然会比较大。

［1］参见2000年《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》。

［2］参见《海南省高级人民法院关于进一步加强行政审判工作，依法维护公民、法人和其他组织合法权益的通知》。

［3］程凡卿，行政诉讼管辖制度改革与司法公正的实现—兼析《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》[J]，海南人大，2008，（5）：23-26