姜 雅，闫卫东，黎晓言，鲍荣华，侯一俊，袁志洁，周起忠

(1.国土资源部信息中心，北京 100812；2.国土资源部国土资源战略研究重点实验室，北京 100812；3.外交学院，北京 100037；4.中国地质科学院，北京 100037)

日本最新国土规划(“七全综”)分析

姜 雅1,2，闫卫东1,2，黎晓言3，鲍荣华1,2，侯一俊1，袁志洁4，周起忠1,2

(1.国土资源部信息中心，北京100812；2.国土资源部国土资源战略研究重点实验室，北京100812；3.外交学院，北京100037；4.中国地质科学院，北京100037)

2015年8月，日本出台了其战后第七次国土规划--形成对流促进型国土，这也是目前日本最新的国土规划。该规划基于日本对未来30年世界经济发展趋势的预测及研判，提出了日本未来10年经济社会、产业布局、在世界及亚洲的定位等发展方向。本文在收集一手日文资料并翻译规划原稿的基础上，采用文献集采法，从日本国土规划的历史沿革开始梳理，详细介绍了日本最新国土规划的产生背景、主要目标、基本理念和战略定位等核心内容，重点剖析了日本历次国土规划的发展变化特点，在此基础上得出对我国国土规划制定实施的一些启示。

国土规划；对流促进型；紧凑互联；6次产业化；物理空间信息系统；日本

国土规划是国家或地区中长期空间发展战略的具体体现，对于促进一个国家或地区资源合理利用、生态高效保护、产业合理布局、经济持续增长、区域协调发展起着重要的作用。第二次世界大战后，随着世界局势的不断发展变化，世界主要发达国家或地区都开始慢慢重视以国土空间为本底的国土规划对于经济社会全面协调可持续发展的重要促进作用，并将其视为高层次、战略性的统领性规划加以制定实施、定期更新、立法保护。其中，日本是世界上开展国土规划较早、规划制定自成体系、卓有特色且实施中具备正反两方面经验的国家之一。日本的经济发展经历了一个完整的上升期、鼎盛期和衰落期，其在经济高速增长时期出现的很多问题也是我国目前正在面临的问题，其进入后工业化与后城市化时期正在努力解决的问题也有可能是我国今后即将面临的问题。因此，日本国土规划的制定与实施经验，非常值得我们研究与借鉴。

1 日本国土规划的历史沿革：为什么叫“七全综”

1945年，日本就开始酝酿制定国土规划。1950年，日本制定了《国土综合开发法》，这部法律成为了日本国土开发的基本法。之后，日本又陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法律，建立了较为完善的国土开发法律体系。1950～1961年，日本国内也出现了国土规划与国家层面的其他规划尤其是经济规划，上下位衔接无法理顺的问题。直到1962年，日本才正式出台了第一部国土规划，定名为《第一次全国综合开发规划》，史称“一全综”。20世纪60年代，日本在极短的时间内摆脱了战后经济大萧条，进入了以民间设备投资为主导的经济高速增长期。为了解决新增工业布局的问题，缩小地区间的收入差距，促进国民经济的均衡发展，日本需要在饱受战争重创的国土上大兴土木，进行大规模的国家开发和综合建设。因此，第一部国土规划定名为“一全综”。此后，日本每隔十年出台一部国土规划。至2015年7月，日本已出台了第7次国土规划(最新)。按照历史沿革，部分学者仍称其为“七全综”。但是，事实上日本的国土综合开发规划只出台了四部，历时40余年。至1998年的第五次国土规划时，日本基于当时的经济社会发展情况，将国土综合开发规划改名为《21世纪的国土宏伟蓝图——促进区域自立与创造美丽国土》。第五次国土规划名称的修改，标志着日本大规模的国土开发时代将要结束，国土空间布局和区域主体功能业已“成形”，日本社会正在由经济高速增长阶段逐步向经济放缓的后工业化和后城市化时代过渡。因此，“五全综”也是一个过渡性的国土规划，标志着日本由“国土开发”迈向“国土形成”。日本的第六次国土规划正式定名为《日本国土形成规划》，立足于国土空间格局已经成形的基础上推进广域地区自立协作发展；而最新的“七全综”则沿袭了“六全综”的国土形成理念，定名为《日本国土形成规划》(日本战后第7次国土规划——形成对流促进型国土)。

2 日本最新国土规划浅析

2015年8月，日本国会通过了其国土交通省制定的最新一轮国土形成规划(全国规划——对流促进型国土形成规划。这也是日本战后第7次国土规划(简称“七全综”)。日本该轮国土规划是基于日本2014年7月研究出台的《日本2050国土设计构想》而制定的国家长期发展宏观规划，内容涵盖地方建设、产业布局、文化旅游、交通通讯、国土基盘、资源能源、海洋、环境、景观、社会互助等14个领域[1]。作为支撑整个国家经济增长、推进国家经济社会全面发展的国家级宏观国土规划，本轮规划特色是首次采取正面措施应对人口减少的社会问题，在“六全综”广域地区自立协作发展的基础上进一步重视地域文化特色的流动融合，将未来十至十五年国家经济社会发展的新型经济引擎定位于“促进地域间的对流”，提倡八个广域地区要“因地制宜”推动创新，以人口、资源、文化、知识、技能等多要素在广域地区间的流动为经济增长动力，实现地方与地方之间全方位的独立自主、互助合作、交流创新、共同发展。

2.1 国土规划的背景(主要社会矛盾和变化趋势)

2.1.1 人口急剧减少、出生率低，面临地域消失危机

为了保证二线城市的正常运转，日本需保持一定的城市人口规模。到2050年，以1 km2为单位，日本60%以上现有居住地的人口将减少一半以上，其中20%的居住地将无人居住。其中，具备市政府、学校等社会公共机构的中心区域或许还可以维持一定的人口规模，但根据计算结果预估，未来每1 000人中每年若能增加1～2个新家庭，中心区域的人口规模才足以维持社会的正常运转。如何维持这类地区的衣食住行、医疗教育等公共服务的运转，将成为日本未来的时代挑战(图1)。为了促进中等城市的发展，日本将通过城市互联、扩大都市圈的虚拟空间。例如，通过构建“都市圈”，即10万人口以上的小城市，在1小时车程的半径范围内，必须存在一个30万人口以上的中等城市，以加强城市之间的联系。否则，到2050年，除三大都市圈(东京圈、名古屋圈、大阪圈)*东京圈包括琦玉县、千叶县、东京都、神奈川县；名古屋圈包括岐阜县、爱知县、三重县；大阪圈包括京都府、大阪府、兵库县、奈良县。外，30万人口以上的中等城市将会从61个急剧减少到43个，并且加速地方上年轻劳动力的流失。

日本为了长期保持1亿人口水平，除了继续推进城市和农村的鼓励性人口政策外，还采取措施阻止人口从出生率相对较高的地区不断流向出生率较低的东京地区。

2.1.2 各地相继进入老龄化高峰

据预测，日本地方圈*地方圈：三大都市圈除外的区域。、东京圈的老龄人口数量分别将在2025年和2050年达到最高峰(图2)，日本社会也将面临前所未有的40%高老龄化率[2]。面对未来大城市看护设施不足、地方上看护设施有余的失衡状况，日本必须在国土规划中做出对策。

图1 2010～2050年日本区域人口数量变化及与中心机能的距离关系

图2 2010～2060年日本不同都市圈人口老龄化的推移

2.1.3 城市间竞争激化、全球化进程加快

随着东亚各国产业结构的调整、劳动力价格和租金成本的快速上涨，日本的一部分制造业将有可能回归国内；以2020年东京奥运会为契机，越来越多外国人将访日旅游；随着商务往来、旅游产业的发展，日本将迎来“暂住社会”。但是，目前旅游观光产业多集中在东京周边地区和一些黄金路线(图3)。如何提高大城市的国际竞争力、推进地方中小城市和农村的国际化，将成为日本未来的课题。

2.1.4 基础设施老化，难以应对超级灾害

在经济高度增长期集中修建的基础设施现已老化严重，未来一旦发生重大灾害日本将无法应对。据预测，东京大地震、南海海沟大地震在未来30年内发生的概率为70%[3]。在东京圈及环太平洋地区等重要区域，人口、财产等资源密集，一旦发生超级灾害，后果不堪设想(图4)。

图3 旅游产业不同地区“吸金”能力对比

图4 日本超级灾害发生概率预测

2.1.5 食物、淡水、能源等资源和环境问题

未来40年世界人口将迎来爆发性增长，地球上食物、淡水资源、能源和矿产资源等各类资源都将面临危机。因此，日本必须在国土规划中制定应急方案，即使爆发世界性的食物、能源危机，也能够确保国家的食物、淡水和能源资源。

2.1.6 信息通讯技术革命发展迅猛

这是一个“物联网”时代，所有人和事物通过各种各样设备都能够互联成网，，所有的信息都会被贴上地理位置标签。面对未来激增的数据信息流量，日本将从社会层面和制度层面对各领域的技术革命做出对策。

2.2 基本理念

2.2.1 “紧凑型+互联网”

在人口减少和老龄化背景下，日本提出了“紧凑型社会”的概念，即整合现有的社会资源，来维持高质高效的社会公共服务水平。“紧凑型社会”并非简单的社会资源的重组，而是利用先进的互联网技术搭建城市间的互联互通平台，通过“紧凑型+互联网”的创新方式，发展互联网金融、在线教育、在线医疗、线上租车等分享经济模式，实现人流、物流、信息流的活跃交流，传承发扬地域的历史文化，在人口减少的情况下发挥社会服务的最大价值。

2.2.2 “文化特色+交流协作”

在漫长的历史进程中，日本孕育出丰富、独特的地域文化，其中一些特色文化却在现代化发展过程中渐渐消亡。在人口急剧减少的今天，各地区的独立发展不再有利于日本社会公共服务水平的提升和国民生产总值的创造。因此，日本谋求各地区之间的互联互通，相互协作，来实现社会公共服务的互助和资源短板的互补，而文化的多样性正是促进地区间人、物、信息、资源交流的原动力。这种基于文化的多样性实现地区间人、物、信息的交流，从而促进地区发展的模式，即日本提出的“形成对流促进型国土”(图5)。

图5 “紧凑互联”示意图

2.2.3 构建国民与国土的新型关系

构建新型关系的目的是为了留住人才，尤其是防止人才从二、三线小城市流向人口资源已高度集中的东京圈，以调整日本地区之间人口和资源的失衡。针对二线及以下的小城市，包括农村，日本将设立国际和地区“双重发展目标”，鼓励居民积极参地区建设；为女性创造更宽容的社会环境，鼓励女性参与社会建设和生育下一代；鼓励健康的老年人利用自己的知识、经验、技术参与故乡的经济建设；未来通过“小型生活社区再构筑”，丰富人们的精神文化生活，促进各年龄层之间的交流沟通。

2.2.4 灵活有效的抗灾能力

国土规划是应对灾害、确保国家安全的前提，日本的经济实力和国际信用是面对灾害时确保国家安全的基础。通过此次国土规划，日本旨在改变如今东京圈人口、资源单极集中的状况，从而建设一个拥有超强抗灾能力的国家。

2.3 国土规划基本战略

2.3.1 构建小型中心社区，串起二线城市圈

日本将在全国范围内建设“小型生活社区”(全国5 000处左右)，即在大城市的郊外新城里，集中建设步行可及的生活基础设施。其中，可以结合各街道的车站站点进行生活社区建设，也可以在分散的地域范围内以城市功能、生活功能相对集中的区域为核心，再建街道社区，形成生活中心区。这些小型的中心社区就像一个一个节点，通过公共交通路网相连，形成多个二线及二线以下城市圈。在确保城市人口(30万人)的基础上，利用信息通讯技术实现远程医疗、远程教育、物流服务等多种社会服务，构筑地方城市联盟(全国60～70个)。

2.3.2 “紧凑+互联”战略，通过产业联合创造价值

日本通过生活社区和互联网，意在形成更强大、更具有活力的人流、物流、信息集聚空间，在交流中创造新的价值和成果。在各城市推进以重点高校为核心的“知识型创新基地”建设，创造新型“未来产业”群，改变大量生产、大量消费的工业模式。为此，日本各地域需设定产业发展的战略和目标，各府省之间加强协作，共同发展新产业。确保农林水产业的中坚力量，普及ICT*ICT：信息、通信和技术三个英文单词的词头组合(Information Communications Technology)，简称ICT。新技术，通过6次产业化*6次产业化：农林水产业相关者进行生产(1次)、加工(2次)、销售(3次)，相乘后称作6次。业者对生产、加工、销售或一条龙包办、或互相合作，最后提供产品和服务。推动生产、加工、销售每个阶段的产业化，称为6次产业化。，促进农、林、渔产业向高端先进型产业转型，增加农林水产品和食品的出口。

2.3.3 打造世界领先的超级都市圈

在日本，东京圈的特色是国际化，名古屋圈的特色是高精尖制造，大阪圈的特色是历史、文化和商业旅游。日本未来将通过中央新干线，建设世界最大的“超级都市圈”，实现东京圈与名古屋圈圈、大阪圈的连接，发挥三大都市圈的特色，促成三大都市圈一体化。促进“超级都市圈”内外人员、物资、信息的交流，促进如筑波、关西学研等知识型创新基地的联合；利用中央新干线的各个车站，优化城市绿化，创造良好的生活环境；加强中央新干线与其他交通网络的整理规划，把“超级都市圈”的建设成果扩大到日本的东北部和西南部，提高其他城市群的国际竞争力。

2.3.4 强化沿日本海和沿太平洋的国土建设，促进地区交流

结合欧亚地区与环太平洋地区的发展形势，日本将加强沿日本海地区与沿太平洋地区的联系与协作，促进沿日本海和沿太平洋两种类型地区的开发和建设；利用西伯利亚大陆桥、北极海航路、巴拿马运河，加强沿日本海地区和沿太平洋地区与世界的联系。

2.3.5 实现“旅游立国”

经测算，日本每11个外国游客或每26个日本国内游客(含住宿)的消费额相当于一个常驻人口的消费额[4]。在常驻人口减少的情况下，日本将积极利用亚洲人民旺盛的出游需求，增加国内外游客量，带动地域经济的发展。通过留学、医疗、旅游等交流活动，尤其利用好2020年东京奥运会的机会，积极为访日游客提供饮食、交通、文化等全方位服务，促进日本旅游产业的发展。

2.3.6 改善农村生活建设，增加人员流动

以IT产业为龙头，推动年轻一代及核心家族的UJI型人口流动*UJI型人口流动现象包括以下三种：U型回流：从故乡移居到别的城市后，又从城市回到故乡；J型回流：从故乡移居到别的大型城市后，又移居到离故乡较近的中等城市；I型流动：地方出身的人移居到大城市，或者大城市出身的人移居到地方上。，促进地方产业的振兴。日本将鼓励老年人回归乡村，利用其知识、技术、经验振兴地方产业，同时缓解大城市看护设备不足的状况；将单纯的“两地居住”*两地居住：城市居民根据自身或者家庭的需要，在某一地域的农村或渔村里中长期地(1～3个月左右)、往复地居住，与该地域社会有一定的社会关系，称为“两地居住”。是城市居民实现多样化生活方式的手段之一。变为“两地生活”、“两地就业”，强化居民与地域社会的关系，扩大人口流动；多方协助，制定灵活的社会制度，保证移居地的住宅、医疗、劳动保障和纳税、居民登记等工作顺利进行，提高居住地的交通便利性。

2.3.7 重新构筑各年龄层相互交流的社区

日本将利用公共住宅聚集区作为社区建设的据点，满足各年龄段人群对开展活动的需求；建设便于老人和残疾人生活的居住空间，营造女性安心养育子女的社会环境，实现智能城市和健康生活。

2.3.8 提高抗灾能力,建设美丽国土

面对未来可能来临的自然灾害，日本将珍惜森林、耕地、海洋和水资源，最大限度地实现可持续发展；调查及掌握产权人不明的土地状况，兼顾公共利益和私人产权，制定相应制度对这类土地加以利用；定期对灾害风险进行评估并公布评估结果，据此来重点制定防灾减灾对策；积极利用机器人及传感器等先进技术，构建“先进防灾型社会”；利用各地独特的自然资源，推进无电柱街道的建设，打造魅力城市。

2.3.9 优化基础设施

基础设施的高度完备是促进地区间对流的基础。日本将积极运用先进技术，推进基础设施向智能设施改造升级，实现统筹利用；利用高速公路系统，提供安全的交通服务；高效使用水坝和地方机场；在港湾则利用IT技术提高物流效率。

2.3.10 利用民间力量和新技术

从2016年开始，日本将10月份定为全国土地月，将10月1日定为全国土地日，以“国土构想”为主题，开展“日本的未来”设计大赛，目的在国民中引发对未来日本国土空间、地域建设的讨论。同时，在社会资本、技术以及知识的运用方面，继续采取传统的PPP和PFI运作方式*PPP运作方式：public private partnership，即公私合营；PFI运作方式：private finance initiative，即民间主动融资。，建设物理空间和知识技术相融合的信息物理系统(CPS*CPS：Cyber-Physical Systems，是一个综合计算、网络和物理环境的多维复杂系统，简称信息物理系统。)；利用航空航天技术，构建全方位高精度的定位系统。

2.3.11 培养地区建设的旗手

日本将利用社交网络为地区商业环境提供平台支撑，优待技术人员和技能人才，培养地区建设的旗手(企业及个人)；灵活运用民间众筹方式，促进公共事业的发展，打造宜居城市，促进女性就业。

2.3.12 节能与环保

利用ICT技术构建智能环保城市和“水素社会”*“水素水”，国内称“富氢水”。“水素社会”即利用氢元素作为日常生活和产业活动的主要能源，代替传统的煤炭、石油等化石燃料，大量减少二氧化碳排放的社会。；通过生物能、地热资源和小型水力发电站等清洁能源，实现节能环保，促进本地能源在当地充分利用，此举也有利于灾害发生时维持地区的能源安全。

2.4 规划目标

日本将创造多个小的对流空间，与大的对流空间衔接，实现地球表面的物理空间(2次元)和知识、信息空间(3次元)的深度融合；强化广域地区之间的协作，在以往国土规划的基础上进一步加强以东北、日本海、西太平洋、西日本为轴心的四个城市集聚区的合作，改变东京地区单极集中的现状，形成“对流促进型”国土(图6)。

图6 对流促进型国土空间示意图

1) 大都市圈。通过三大都市圈的联合，打造世界领先的战略型国际城市，将东京的国有企业及民营企业向地方上转移。

2) 二、三线城市。建设生活社区，实行“紧凑型+互联网”模式，与一线城市和世界接轨，形成多样化的生活圈和更有活力的集聚空间。

3) 农村。通过6次产业化和旅游立国等方式，建设新型“未来产业”，实现农林水产业的转型升级，打造健康的乡村生活环境，鼓励人口向农村回流。

4) 海洋和离岛。坚守领土和领海的主权，对447万km2的领海和专属经济区进行最大限度的可持续利用；关照生活在边境、离岛的“现代国防人”。

3 日本历次国土规划的发展变化

从资源开发、经济发展、国民生活基础设施建设，到经济社会的可持续发展和多元文化的深度融合，日本国土规划的目标伴随着其经济社会发展和时代背景变化而不断调整。总结起来，可以说日本的国土规划是一个由点到线(“一全综”到“二全综”)[5]，由线到面(“二全综”到“三全综”)，由平面到立体(“三全综”到“四全综”)，由一极一轴到一极四轴(“四全综”到“五全综”)，由多轴型向三维半立体空间(“五全综”到“六全综”)，由三维半国土空间向加入虚拟空间建设的四维国土空间规划(“六全综”到“七全综”)逐步发展的国土空间规划体系(表1)。

由表1可以看到，日本历次国土规划的制定时效基本维持在7～10年，新一轮规划的编制筹备时间少则历时2年，多则三年半到四年，期间进行全方位多角度的征求意见和反复研讨修改，筹备时间较长。从规划背景上来看，日本历次国土空间规划皆基于本国在当时历史时代下的主要社会矛盾和突出问题进行客观研判，从而提出明确的规划目标。

如在“一全综”时期针对经济高速增长带来的城市过度膨胀及收入差距扩大等问题，日本提出了利用“据点式开发模式”防止城市过大化和消除地区间差距，在太平洋沿岸建设新产业城市和工业特区，为日本日后“一极四轴”的工业发展布局奠定了发展雏形。

表1 日本7次国土规划之比较

续表1

名称21世纪的宏伟蓝图(五全综)国土形成规划(六全综)对流促进型国土形成规划(七全综)内阁决议时间1998年3月31日2008年7月4日2015年8月规划编制历时时间41个月34个月25个月主政内阁桥本内阁福田康夫内阁安倍内阁背景①全球化时代(地球环境问题、全球化竞争、与亚洲各国的交流)；②人口减少和老龄化时代的到来；③高度信息化时代①全球化时代(地球环境问题、全球化竞争、与亚洲各国的交流)和东亚经济的巨大发展；②人口减少和老龄化时代的到来；③高度信息化时代；④国民意识和价值观的转变；⑤国民生活方式的变化①人口急剧减少、出生率低；②老龄化以乘数效应激增，都市医疗资源不足；③国际形势日新月异，竞争激化；④超级灾害频发、基础设施老化；⑤世界人口爆炸引发食物、淡水、资源能源和地球环境危机；⑥信息通讯技术革命基本目标形成多极型国土结构的基础建设，提高区域竞争力，促进区域可持续发展为应对全球化和人口减少而进行国土资源管理：①形成与世界同步发展的东亚一体化；②通过广域区块自立连带发展达到整个国土资源的可持续发展；③抗灾能力强的美丽的国土；④以新型公共部门为基轴的地区建设①建设安全富饶的国家；②具备经济持续增长活力的国家；③在国际社会拥有话语权的国家主要课题①建立独立发展并让居民引以为豪的地区；②建立安全舒适的居住环境；③享受及培育大自然的恩惠；④建立有活力的经济社会；⑤对世界的全面开放①如何在人口减少、社会老龄化和国力衰退的背景下进行国土建设；②如何在东亚中发挥出日本各个地域的独立个性；③如何形成生活圈与广域地区相结合的立体的广域区块，并形成自立又相互连带发展的广域地区，从而带动整个日本的发展；④如何集结各广域地区的力量，将政府、地方社团、非盈利组织、企业等多样化的主体团结起来共同在公共领域发挥作用，形成“新型行政主体”①如何在人口持续减少劳动力不足和老龄化严重的情况下激活地区文化特色，解决养老资源设施不足，实现经济社会的可持续发展；②如何缓解持续了半个多世纪的人口资源向东京一极集中的＂过密过疏＂现象，实现区域均衡发展；③如何在全球人口激增、环境污染的大背景下保障食物、淡水、能源资源的安全稳定供给；④如何在科技发展日新月异的信息时代对抗巨大灾害和恐怖主义，建设安全富裕的国家，提高日本的国际地位和影响力开发方式参与合作开发模式以“广域地区自立协作发展”为经济增长引擎“紧凑型+网络互联型”模式，以6次产业化、CPS系统及文化多样性等为经济增长新引擎，旅游立国，打造世界第一超级区域联合体投资规模不表现投资总额，表现投资的重点化效率化方向强调以新型公共部门即地方社团、日本国民为主导的投资，国家投资作为支援和补充。通过＂社会资本配置重点规划＂的实施将其具体化①培育地区自筹资金主体，构筑共助社会；②构建激发多样性的民间主体活力的地区，充分调动民间资金，实现国家规划与商业利益的共赢；③构筑地方资金循环利用模式，通过地方商业出口弥补地方资金缺口，利用国家财税体制确保地方产出反哺地方建设的资金地区内循环模型；④吸引外资和海外人才，吸引跨国公司在日本设立亚洲总部，将郊外大学回迁，打造世界第一大超级巨型区域联合体，实现旅游立国、文化立国

在“二全综”时期，日本经过工业高速发展之后人与环境之间的矛盾逐渐恶化，在这一时期日本在维持经济体量增长的同时提出人与自然和谐共生的理念，同时下大力气调节人口和资源向东京一极集中的现象；

在“三全综”时期，日本经济发展到了一个平台期，开发出现放缓。人口和资源首次出现UJI型回流，国土资源环境承载能力受到刚性挑战。日本提出“定居构想”开发模式，以宜居为目标，在发展经济的同时更为关注人居环境和社会福祉，同时通过举办奥运会等大型国际交流活动扩大日本在国际文化领域的软实力。日本这一时期的许多经济社会表征指标与我国当前的经济发展特征有较多相似之处。

在“四全综”时期，日本在维持经济发展的同时，继续调整人口和资源向东京一极过度集中的“过密过疏”现象，同时通过提升产业结构和城市国际化程度，试图建立东京一极和环太平洋四轴的“多极分散型国土结构”，培育多核心城市群，完善安全、高质的国土环境。日本这一时期的国土规划也为现在的三大城市群结构(东京-大阪-名古屋)奠定了基础。但是，由于美国通过广场协议两次胁迫日元升值，迫使日本工业企业一再向泰国等亚洲外围国家迁徙以降低生产成本，摧毁了日本出口导向型经济发展引擎，致使日本工业根基受伤，大批工人失业、大量租客撤离东京，最终导致了日本泡沫经济崩溃，引发了一系列恶性连锁经济反应。日本的房价陷入了长达十多年的低迷，城市周边大规模进行的娱乐设施开发和基础设施建设也被迫停止，产生了很多烂尾项目。“四全综”在日本国土空间开发和产业布局调整上没有大的问题，只是对险恶的国际环境和经济连锁反应预料不足，经济发展引擎过于单一，成为日本历史上失败教训最为惨烈的一次国土规划。

“五全综”时期，日本的国力已经不足以继续支持大规模的国土综合开发，面对即将进入的21世纪，日本将《国土综合开发规划》改名为《面向21世纪的宏伟蓝图》，针对经济全球化、地球环境问题、人口减少和老龄化问题、以及即将到来的高度信息化时代，提出参与合作开发模式，旨在提高区域竞争力，促进区域均衡协调可持续发展。自“五全综”开始，日本再无国土综合开发规划，“五全综”也成为日本历史上由国土综合开发到国土成形的过渡时期。

日本第六次国土规划吸取了经济增长引擎过于单一的教训，提出以“广域地区自立协作发展”为新经济增长引擎，将日本的八个广域地区作为独立的经济发展主导力量，各地区在发展自身经济文化特色的同时将自己置身于整个亚洲及至全球范围内进行定位，提升区域经济发展核心竞争力。同时，针对人口减少、劳动力不足和老龄化等日益严重的社会问题，日本强调以新型公共主体即地方社团、日本普通民众为主导的实施主体，对国土进行全民化管理，国家投资则在微观经济的背后作为支援和补充。

日本最新的国土形成规划——对流促进型国土规划(第七次)沿袭了第六次国土形成规划的基本理念，在“三维半”国土空间规划的基础上引入虚拟空间建设，创造多个小的对流空间，与大的对流空间相衔接，实现物理空间与信息空间深度融合。利用新干线等现代化交通设施，将以东京、大阪、名古屋为中心的日本三大城市圈打通，打造世界第一超级区域联合体。同时将非必要留在东京的企业和人口向东京周边疏散，缓解人口和资源向东京一极过度集中的“过密过疏”现象；对于中小城市则实行“紧凑型+互联网”发展模式，将社区整合集中，利用分享经济缓解劳动力不足和老龄化问题；利用6次产业化、CPS系统及文化多样性等方式实现农业经济的转型升级，吸引更多人口回流农村，从而实现区域经济均衡、协调、可持续发展。

4 启 示

我国自1949年建国以来，在不同时期也开展过类似的空间规划工作，特别是20世纪80年代还组织开展了从全国到地方的不同层级国土规划编制工作。但由于种种原因，该轮国土规划未能得到有效实施。直到2009年，国土资源部才重新启动了全国国土规划编制工作。2017年2月，经李克强总理签批，国务院印发了我国首部国土空间规划纲要——《全国国土规划纲要(2016～2030年)》(以下简称《纲要》)[6]，并明确了《全国国土规划》在我国国土空间开发利用保护领域的战略性、综合性、基础性的国家层级宏观调控和指导地位。按照《纲要》的要求，各地区、各部门将尽快组织开展省级国土规划编制工作，调整完善资源环境、产业、投资、财税等相关规划的体系衔接和政策法规实施保障工作，建立部门协调和监督检查机制，全面推进我国国土空间规划的体系构建及操作实施。

与日本相比，我国的国土空间规划工作开展较晚，但同时也具备较大后起者优势，可以借鉴日本的部分发展经验。如本文第三部分所述，我国当前的发展阶段与日本第三、第四次国土规划时期的发展阶段具有较多相似之处，但日本进入后工业化和后城市化时期之后面临的许多问题也值得我国关注。首先，在国土规划制定与落地实施的过程中，两国都存在着国土规划与经济规划上下位规划衔接矛盾如何理顺的问题；其次，中日两国当前都在探索科技创新型的、可持续发展的新经济增长引擎，解决不平衡不充分的发展问题；第三，两国全球资源战略的终极目标一致，都追求资源安全稳定供应；第四，我国与日本在人口众多、国土空间和矿产资源有限这个特点上十分相似，两国都重视国土资源的节约集约利用；第五，生态文明建设方面，日本可以说是走在世界前列，中日两国都在发展经济的同时注重保护环境，提倡实现人与自然的和谐共生。

综上所述，研究日本国土规划，对我国有如下启示。

4.1 国土规划要基于对未来的客观研判，分层细化、落地实施

日本的经验告诉我们，规划的基础非常重要，日本每十年出一轮国土规划，基本上是基于对未来50年国内经济社会形势和世界发展趋势的研判，在一轮国土规划结束时(每10年)，就要随着实践发展对基本世情国情现状和规划吻合度进行检验和调整，为下一轮规划的起草作准备。从日本七次国土规划的经验来看，不仅准备工作越来越长，越来越复杂，且要反复、广泛争求各方意见，包括本国产学研各阶层及周边利益相关国的意见。这一系列筹备工作只有一个目的，就是力求对世界形势和基本国情的未来发展轨迹作出尽可能客观的研判。

日本的国土规划是两级规划，上位规划是中央(国家级)规划，下位规划是地方规划，依据国家级国土规划将全国分为十个广域地区(含北海道和冲绳等离岛地区)分别制定有地方特色的广域地方规划。在规划时，其基本理念是将区域布局划分为四个层次，分别是一线城市、次高城市(二三四线城市)、农村和边境地区(主要是海洋和离岛)，从而细化落实。

4.2 国土规划本质上就是一种通过经济增长引擎实现国土空间资源的均衡配置

日本在其经济高速增长期内也曾过度依赖出口导向型经济增长引擎，进行大规模国土开发，以房地产业的蓬勃发展(房价的节节高企)带动基础产业链全面发展，在大兴基础交通网路建设的同时，也曾像我国现在一样纷纷上马大型休闲度假娱乐设施和开发旅游地产项目，通过承接奥运会等大型国际盛会来提高国际影响力，同时一直在调节人口和资源向东京一极和环太平洋沿岸过度集中的“过密过疏”现象。彼时，出于“修昔底德”效应，美国也曾像现在打压人民币一样打压日元，外部国际环境同样复杂多变。而习近平同志在“十九大”报告中也恰好强调了当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，在寻找新经济增长方式，实现资源均衡配置方面，日本有许多经验教训值得关注。

虽然日本用了60多年的时间出台了六轮国土规划，一直致力于调节人口和资源向东京一极过度集中的“过密过疏”现象，但是并没有什么突破性进展，因此，有学者基于这种近半个世纪的规划实践事实提出，调节资源配置不均衡现象本质上是不可实现的。但是，日本的第七轮国土规划仍坚持空间资源均衡配置的疏解目标，提出了利用新干线强化广域地区自立协作，设置首都圈人口正向流动壁垒，通过农业6次产业化实现转型升级，加强以东北、日本海、西太平洋、西日本为轴心的四个城市集聚区间的合作等措施，改变人口和资源向东京单极集中的现状，形成“对流促进型”国土空间结构。

4.3 大力推进远海极地资源开发，突破传统区域边界，在提升防灾能力的同时，保障资源能源安全稳定供给

为实现资源能源的安全稳定供给，日本采取了一系列措施提高其全球矿产资源能源的自主开发率，对海洋资源的开发就是其中重要的一环。日本在2008年出台了海洋基本规划，又籍此于2009年出台了一个为期十年的《海洋能源矿产资源开发规划》，2013年又制定了为期五年的《新海洋基本规划》，且为了更好地开发远海资源，日本每年都对其海洋规划进行调整。在其第七次全国国土规划中，日本从地缘政治角度出发更加清晰地勾勒出其具体的远海扩张路线图，指出为提高国土防灾能力，要进一步加强日本海一侧与太平洋一侧的联系与协作，形成多样性的、可替代的内陆型发展空间。①在日本海一侧，结合欧亚与环太平洋地区发展形势，从增强日本综合国力和防灾能力的角度出发，突破传统的区域边界，促进沿日本海地区与沿太平洋地区的开发与建设；②在环太平洋一侧，要利用西伯利亚大陆桥、北极海航路、巴拿马运河等交通要塞，向远海扩展，加强与世界的联系与合作。

4.4 利用互联网+建设物理空间信息系统，形成分享经济，保障资源和空间的节约集约利用

分享经济是基于信息技术和互联网平台形成的新型经济模式，它不仅是日本第七次国土规划提出的解决未来劳动力锐减和老龄化的新出路，也是世界经济发展的新引擎新模式。日本在其第七次国土规划中针对老年龄化和人口锐减的时代课题，提出“紧凑型+互联网”的规划理念，创造多个小的对流空间，与大的对流空间衔接，实现物理空间与信息空间的深度融合。这样可以很好地跳过人口减少带来的村落凋零、主体功能区荒废等问题，同时又为儿童、妇女、老年人等有特殊需求的人群提供了更为广阔的选择空间和教育服务资源。

除分享经济理念外，日本在资源和国土空间的节约集约利用方面还有很多值得我国学习之处。日本的耕地面积仅占国土面积的32%，人均耕地0.04 hm2，仅相当于我国人均耕地面积的一半。但是日本非常注重粮食安全，日本的大米生产一直保持着接近100%的自给自足率，相当于用0.8亿亩耕地，养活了1.27亿人口。在土地政策方面，日本的耕地保护政策与我国“严保18亿亩耕地红线”的基本国策不谋而合。日本的建设用地占国土面积的比例为9.8%，高于中国的3.7%，高于欧盟1.5%的平均水平。日本目前已经进入了后城镇化时代，其城市人口约为1.168亿人，城镇化率达92.4%，远高于世界平均水平及我国的56.1%。长期以来，日本的土地资源管理体制集中体现了“集约有序精神”。其“三维半”立体国土空间的顶层规划、广域城市群落机能和产业布局可追溯到60多年前，在城市摩天大楼、多层立体交通网络建设的同时，连地下空间都不放过，发达的地下交通网络、地下甚至是海下仓储充分体现了日本对土地资源的集约利用精神。同时，日本在不动产登记、三维地籍、土地征收、公益性用地界定、土地税收、农地保护等方面也建立了较为完善的管理体制，值得我们研究与借鉴。

4.5 重视人居环境，实现美丽国土的全民经营

日本在其“一全综”“二全综”时期同中国一样，曾一味发展经济，并未意识到环境污染对经济发展的制约和破坏作用。由于工业高速增长对环境产生的污染，日本一度发生了“水俣病”等恶性公共环境事件。在巨大的教训面前，日本政府才逐渐意识到生态文明建设的重要性，并在“三全综”时将视线由单纯发展经济的目标上移开，提出了建设宜居城市的“定居构想开发模式”。经过三十多年的发展，目前日本环境保护的相关法律、法规、政策、措施已经较为完善，在环境影响评价制度、在环境及灾害预警监测技术方面、在生态文明建设尤其是“3R”循环型经济社会建设方面都取得了较为先进的社会管理经验，值得我国深入学习借鉴。

[1] 日本国土交通省ホームページ.国土のグランドデザイン2050概要[R].2014.

[2] 日本国土交通省ホームページ.国土形成計画(全国計画)[R].2015．

[3] 日本国土交通省ホームページ.国土のグランドデザイン2050——対流促進型国土の形成[R].2014．

[4] 日本国土交通省ホームページ.国土のグランドデザイン2050——対流促進型国土の 形成[R].2014．

[5] 张季风.日本国土综合开发论[M].北京:中国社会科学出版社, 2013:17-24,290-320.

[6] 全国国土规划纲要编制领导小组办公室.全国国土规划纲要编制重大专题研究之核心战略思想汇编[R].2012.

[7] 张丽君,刘新卫,孙春强,等.世界主要国家和地区国土规划的经验与启示[M].北京：地质出版社，2011:3-4,29-49.

[8] 姜雅.日本国土形成规划(全国规划)[M].北京: 地质出版社,2011:137-147.

[9] 张季风.日本能源形势与能源战略转型[M].北京: 中国社会科学出版社,2016:125-133.

[10] 张季风.日本经济结构转型：经验、教训与启示[M].北京: 中国社会科学出版社,2016:95-99.

[11] 左学德，吴玲，等.日本社会历史转型期的土地问题研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社,2005:392-397.

AnalysisofthenewspatialplanningofnationalterritoryinJapan

JIANG Ya1,2,YAN Weidong1,2,LI Xiaoyan3,BAO Ronghua1,2,HOU Yijun1,YUAN Zhijie4,ZHOU Qizhong1,2

(1.Information Center,Ministry of Land and Resource,Beijing100812,China;2.Key Laboratory of Land and Resources Strategic Research,Ministry of Land and Resources,Beijing100812,China;3.China Foreign Affairs University,Beijing100037,China;4.Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing100037,China)

The latest national spatial strategy of Japan,“Grand Design of National Spatial Development towards2050”,has been introduced by the government of Japan in August,2015.Facing the global economic trends for the next30years,Japan has launched national and regional plans in economic society,industrial structure and world positioning for the next decade.With first-hand information and references,this paper focuses on the introduction of the background,basic concepts,main targets and strategic orientations of the new national planning,also analyzes a few characteristics of its development after the Second World War.

national spatial planning;promoting interaction;compact and networked structure;vigorous industry;geospatial information system;Japan

F416.1

A

1004-4051(2017)12-0070-10

2017-10-13责任编辑宋菲

中国能源与矿产资源安全动态评价与决策支持系统建设(国土资源部信息中心)(编号：121101000000170901)之子课题八“我国能源与矿产资源安全报告”资助；国土资源部政策法规司重点研究项目“世界典型国家境外矿产资源勘查开发的法律保护研究”资助(编号：12D05)

姜雅(1980-)，女，北京人，工学博士，副研究员，主要从事日本国土资源管理体制机制相关研究工作，E-mail：yjiang@infomail.mlr.gov.cn。