文/本刊记者 王 芳

易地搬迁后如何做好后续发展？

文/本刊记者 王 芳

现行贫困标准下我国农村建档立卡贫困人口中，仍有约1000万经多轮扶持都没有啃下来的“硬骨头”，是脱贫攻坚战中难点中的难点。作为脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程，2016年，易地扶贫搬迁完成249万人的建设任务，2017年，还要迁出340万人。目前，易地扶贫搬迁建设项目已经完成过半，这一政策执行情况如何？取得了哪些成功经验，又存在哪些问题要查漏补缺？搬迁之后，如何实现可持续发展，是目前需要迫切解决的。

由“三西”移民到22省份1000万人大搬迁

中国国际工程咨询公司农村经济与地区发展部处长、研究员王艳华，曾担任《全国易地扶贫搬迁“十三五”规划前期研究》工作组组长，她向《经济》记者介绍，易地扶贫搬迁可以追溯到较早的“三西”移民。1982年，甘肃定西、河西、宁夏西海固地区发生大旱，人活不下去，好多人扒火车外逃，于是成立“三西地区农业建设领导小组”，设立专项补助资金，把当地居民整村迁到河套灌区。经过一段时间的实践，这一举措兼具解决百姓生存、生态保护、减少贫困发生等多方效果。“八七”扶贫之后，易地扶贫搬迁被纳入扶贫措施之一，并不断推进。2001年，易地扶贫搬迁由最初的内蒙古、贵、滇、宁四省区，扩大到17个省份，到2015年，搬迁贫困群众680多万。

易地扶贫搬迁人群集中分布在我国水土资源严重不匹配、生态环境脆弱区和水、旱、泥石流等自然灾害高发地区，如青藏高原地区、西北黄土高原地区、西南石漠化地区、东部酸壤地区以及高寒冷凉地区等，上述地区共性特点是资源环境承载能力严重不足，一方水土养不起一方人。而所在地区往往由于远离中心城市、资源匮乏以及基础设施条件差，企业不愿意在上述地区落地，经济缺乏活力，形成了“贫困-基础条件差-企业不愿意投资-经济不发展-进一步贫困”的恶性循环。

从居住地域分布看，共涉及全国22个省(区、市)约1400个县，经国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统核实，最终确定需要实施搬迁的农村建档立卡贫困人口约1000万人。针对上述地区的实际情况，《“十三五”脱贫攻坚规划》中开出易地搬迁脱贫1000万人口的“猛药”。

本轮易地扶贫搬迁工程提出三大举措。一是确保到2020年扶贫搬迁的人口全部纳入搬迁计划；二是严格控制建档立卡搬迁安置住房面积在人均25平方米范围内，总投资约6000亿元，实现搬迁群众“无负担”；三是针对鳏寡孤独等失去劳动能力的特定人群，可以兴建集体产权幸福院等，确保最困难户一起搬迁“无顾虑”。让有搬迁意愿的贫困群众应搬尽搬，不让一个贫困人口掉队。

搬迁支持力度前所未有

新时期的易地扶贫搬迁在标准、资金、力度、范围等方面都发生了翻天覆地的变化。中国农业大学农业问题研究所所长朱启臻向《经济》记者表示，易地扶贫搬迁的政策非常好，实施力度很大，对于一方水土不能养育一方人地区的贫困群众，换一个资源丰富的地方自我发展，可以从根本上改变贫困的面貌。

中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵向《经济》记者介绍，以前受资金所限，每人补助4000元-6000元，搬迁户负债很重，或者想搬搬不起，造成“搬富不搬穷”的状况。现在人均投入（含基础设施费用）迅猛提升到6万元，家庭总负债不超过1万元，人均不超过2500元，大大减轻贫困户的负担。搬迁富余的资金，还可以搞产业开发。

过去搬迁实施人均建设面积40-60平方米，但现实中并没严格执行，现在人均严格按照25平方米执行。根据贫困户实际情况，尊重贫困户意愿，采取分散和集中的搬迁形式，能够进城的进城，或者选择到移民新村、本地区小城镇、产业园区、旅游景区和乡村旅游区等规划扶贫搬迁安置点集中。

此轮搬迁以脱贫为目的，更强调后续产业、公共服务能否同步跟上。城镇化搬迁，通过引进公司培训提供稳定的就业机会；就地搬迁则结合产业扶贫方式，通过土地流转、资产性收益分红、合作社带动实现农民增收。

以往易地扶贫搬迁工程以住房建设为主，本轮易地扶贫搬迁投入范围更广

泛、更全面。除搬迁安置住房建设之外，全面考虑搬迁安置区配套的水、电、道路、垃圾、污水处理等基础设施建设，并拾遗补缺地完善搬迁安置点周边的学校、卫生等公共服务设施，同时对搬迁安置区具备土地整理条件的土地以及迁出区废弃宅基地进行土地整理、恢复再利用，对不能利用的迁出区土地进行生态恢复。

除了国家确定的1000万建档立卡贫困人口需要搬迁之外，仍有大量贫困人口和非贫困农户需要整村同步搬迁。2016年9月，国家出台《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》时，把647万同步搬迁人口一并纳入了搬迁规划。

易地扶贫搬迁新居

易地扶贫搬迁新居

搬迁面临难题与挑战

从“十二五”易地扶贫搬迁的抽样调查数据看，群众居住生产生活条件得到极大改善，贫困人口的人均年收入增加超过4000元。转移就业人员、务工人员人均年增收工资性收入1万元以上。迁出地生态效益明显改善，搬迁工程还消化了建筑业产能，群众的信息交流、观念更新速度明显加快。

易地扶贫搬迁工程是一项复杂的社会重建系统工程，还面临着搬谁、如何安置及可持续发展三大问题，直接影响搬迁脱贫成效。

汪三贵对记者说，按照国家相关规定，非建档立卡户的同步搬迁群众可以享受同等的基础设施和公共服务，但无法享受与贫困户相同的补贴，这部分的资金缺口比较大，也产生一些矛盾,各地要求统筹扶贫搬迁资金的愿望很强烈。

然后是怎么搬的问题。有些地方出发点是好的，觉得好不容易搬一次，直接城镇化算了，但相当一部分贫困户的生存能力还不适应城市。过于激进的搬迁并不现实，特别是西部地区。如果搬迁后没有就业机会，没有门路，没有能力去就业，会导致进一步的社会问题。此外，部分地区反映人均住房面积少，如果超标准建设楼房，一方面会增加成本，农民负债过高；另一方面还会导致分摊到水、电、交通等公共服务基础建设上的资金缩减，影响产业发展的后劲。

朱启臻则强调资源的有限性也是搬迁的难题之一，向中心村搬迁，会造成迁入地土地等资源紧张。而利用非农手段解决就业，又与贫困人口素质之间的差距较大，难以短时间内解决。贫困户中相当一部分是老弱病残者，既无技能，也没知识，迁入地所能提供的公益性岗位有限，要想解决他们的后续收入问题是个难题。

记者了解到，陕西勉县阜川镇骆驼项村71岁的张明双和59岁的张明久兄弟俩已经拿到了扶贫搬迁房的钥匙，住房条件改善了，但每月250多元的低保和林业生态补偿款收入，恐怕仍有后顾之忧。原来在村里养两头猪、种植6亩玉米地还能每年有3000多元的收入，一旦搬到楼上，生活如何继续，还有待于政府完善相关的政策来具体落实。

客观上，搬迁安置涉及住房、就业、公共服务等一系列难题，妥善安置、脱贫发展难度很大。而需要搬迁安置的人口众多，脱贫攻坚时间紧、任务重，2016年全年的搬迁人口超过去15年搬迁量的1/3。很多地方第一年做，经验少，后续产业还在谋划建设之中。

综合各方因素概括，对易地扶贫搬迁后续力量投入力度小，金融资本、社会资本、政策协调力不足，配套政策不完善是目前易地扶贫搬迁存在问题的根源。王艳华指出，在实际调查中，各地在脱贫攻坚上所花的力气、用心程度以及配套政策和执行协调能力也直接影响着搬迁的效果。例如贵州省需要搬迁脱贫的建档立卡人口有130万人，早在2012年，贵州就开始谋划全省的发展，引智引商，建设工业园区，将易地搬迁户作为就业主体，进行工业化安置，既解决工业园区的用工问题，又修复生态，科学开发地方特色的优势资源。

搬迁之后，后续发展更重要

搬迁不是简单的位置移动，如何解决后续问题，保证搬迁移民生计生活的可持续发展是易地搬迁的最终目标。

朱启臻表示，城市化搬迁后，农民的生活成本明显高出很多，从收入来源看，原来的土地很难再利用，即便可以利用，也会造成农民因为距离土地太远而不愿搬迁，或者将土地流转出去，却损失了原有的种植养殖等收入。所以，有些地方出现农民新房子盖好搬迁后，旧房子也不想交出去的现象。如果产业发展或收入没有落实好，即使集中点建好后，有些贫困户也不愿意搬。例如，宁夏地区生态移民入住率只有六七成，部分房屋只占不居的情形，使得政府投入的资源得不到有效利用，造成浪费。

朱启臻向记者讲到浙江松阳县枫坪乡沿坑岭头村的例子，这个村子原来是全乡最贫困的村子之一，整村搬迁都已经规划好了。在村子即将消失的某天，一位美术老师的到来改变了这一切。老房子、柿子树、崎岖的山路、横亘的大山都成了天然的油画。两年来7000多名美术师生来此写生，村子成了全国有名的“画家村”。有了游客，就有了卫生、全村WIFI的服务升级。民宿、商店、农产品都转化成收入，沿坑岭头村被评为“中国传统古村落”，外出打工者也被吸引回村创业。

汪三贵表示，以往扶贫搬迁数量也存在冒报的现象，能不能搬这么多人，要实事求是，对部分不适合的政策进行调整。各地要根据实际情况，发展好当地产业，或者引入企业和合作社，统一经营，壮大当地产业。如果人搬出来产业没有了，还不如暂时在原地解决自己的生活问题。

此外，搬迁并不是只解决住房问题，是一个系统工程，医保、社保、就学、卫生、户口迁移需要统筹考虑，有些省份同步进行政策设计，有些则有些滞后。一位青海湟源县搬迁户向《经济》记者反映，父亲易地搬迁到县城，但自己与父亲在一个户口本上，原有农村住宅要拆掉，导致在城里打工的他回乡无房可居的状况。同时，搬迁也是经济、社会关系文化的重构，搬迁群众的心理归属感需要重新培育。例如贵州黔西南州在实施搬迁中充分评议，并让村里的能工巧匠充当监理，参与设计施工，增强了群众的归属感。

易地扶贫搬迁新居

条件已备，如何整合？

从事十几年易地扶贫搬迁工作的王艳华表示，她最大的感受是，国家对脱贫攻坚提供了前所未有的好政策，易地扶贫搬迁只是多种扶贫方式中的一种，如果能与其他扶贫资金、项目有机整合起来，能够做出非常好的一篇文章，达到产业发展、生态建设、保留乡村文化的多重成效。

云南禄劝县洗马塘村建档立卡贫困户张学祥，与其他51户人家从“人畜混居”的土坯房迁进中心村的二层小楼，每家还有一个晾晒粮食的晒台。在迁居同时，禄劝县规划种植三七、当归、芍药、草乌等中药材8万亩，参与种植的农户多达数万人，解决农民的生计问题。

黔西南州兴仁县的一个贫困村整体从深山老区搬到县城，同时引进一家公司流转土地，种植和经营当地特产薏仁米，百姓依然是种地，却挣的是工资，干不了活的，可以从事打扫卫生、物业管理工作，村民的收入有了保障。

四川苍溪弥猴桃基地，把产业开发、旅游、资产收益都整合在一起。进行农业产业升级，还引入木材加工企业，易地搬迁户在园区就业。

湖南凤凰县腊尔山镇夯卡村易地搬迁新寨建成后，驻村工作队成立了苗绣公司，组织苗寨女人订单生产，产品还出口到欧洲。实现了男人在外挣钱，女人在家门口挣钱的愿望。

贵州册亨县种植甘蔗的历史悠久，由“大山小农”创业团队在纳桑村孵化出木棉树土法红糖专业合作社，依托科技，提升原有的土法制糖工艺，以前最多卖到5元一斤的红糖，现在可以卖到100多元，还供不应求。村里种甘蔗的老百姓就富起来了，还吸引了20多人回乡就业。可见，升级原有的产业，做出特色，提升其附加值是关键。

王艳华在调研后强调，要重视山区的特色小品种的开发，增加研究力量，提升科技含量。例如湘西黄牛最多长400公斤，但牛肉品质很高，吃过的人都赞不绝口。本地黑猪做出的腊肉也是独具风味，其他品种则做不出来，但这些产量都很少。如果科技跟得上，形成独特的产区，就能发展本地特色产业，让这些有着悠久历史的珍贵小宗品种得以保留、延续和发扬。

朱启臻表示，党的十九大报告提出振兴乡村战略，要培养一批懂农业、爱农业、爱农村专业队伍，知道农村的价值在哪里。物质的载体拆掉很简单，但也拆掉了原有的生活方式和文化价值。我们要很好地利用政策，也要审视农村，避免急功近利。