文/本刊记者 黄芳芳

粮食安全进入新的考验期

文/本刊记者 黄芳芳

粮食安全是一个永恒的话题。党的十九大报告提出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。近年来，粮食安全面临的挑战发生了哪些变化？我们又要应对哪些新的挑战？

粮食安全升级

当前粮食安全已经升级到一个新的发展阶段。

2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上作了重要报告，提出中国人的饭碗要端在中国人自己手里，这个饭碗里主要装中国人自己的粮食。这一思想也体现在2014年中央一号文件中。

“我们一直强调粮食要自给。”中国人民大学农业与农村发展学院孔祥智教授指出，2014年以来，我国开始实施新的国家粮食安全战略，即“以我为主，立足国内，保证产量，适度进口，科学支撑。谷物自给，口粮安全”，“谷物基本自给，口粮绝对安全。”

《国家粮食安全中长期规划纲要2008-2020》对粮食的概念做了界定，主要指谷物（包括小麦、稻谷、玉米等）、豆类和薯类。这也是本文所指的粮食。

“截至2017年6月底，全国有划定任务的2887个县级行政区实际划定永久基本农田15.50亿亩。”国土资源部副部长曹卫星曾公开对媒体表示，推进永久基本农田划定工作要以保障国家粮食安全为目标，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

“划定永久基本农田15.5亿亩，意味着总产量是相对稳定的。”孔祥智表示，目前全国水浇地（在一般年景能正常灌溉的耕地）和水田（用于种植水稻等水生作物的土地）共10.8亿亩。非水浇地约4亿亩，产量相对较低。目前标准的农田建设就是把非水浇地变成水浇地来提高单产，严格保障耕地红线。从这个层面来看，中国的粮食安全没有大问题。

“粮食的生产能力达到一万二千亿斤。”党的十九大报告中披露的这一数据在国务院参事、农业部农村经济研究中心研究员刘志仁看来，这是一个从量向质转变的信号。“过去我们集中力量解决粮食产量的问题，现在人们对食物的感觉也发生了变化。”刘志仁有条理地对《经济》记者分析，从种子到农作物作业再到餐桌，以前怕买不到粮食，现在人们关心粮食的价格高低、口感、安全等问题。

“当前产量已不是主要矛盾。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受《经济》记者采访时表示，绿色、优质、专用的粮食供给不足是最大的问题。在品种上，解决结构性供需矛盾，减少普通粮食的数量，增加优质粮食的品种和数量。在品质上，发展绿色、安全、专用的粮食，同时创品牌。比如，做面包和蛋糕的所使用的面粉不同，不能混在一起用，影响口感，所以要发展专用的粮食。而绿色、优质的粮食更是人们的重要需求。

“其实，专用粮食已经开始种植了。”孔祥智对记者举例，河南省种植了不少特种麦。但收购时，所有麦子都存放在一起，故而小麦分品种生产的效果不佳。未来粮食产后服务体系应加快建立。

市场化之剑

党的十九大之后，农业供给侧结构性改革仍是主线。解决产能过剩问题是改革的方向之一。

“目前主粮没有过剩，过剩的是玉米。”孔祥智表示，玉米过剩，主要是价格因素。为什么会如此呢？

2004年，我国实行稻谷、小麦最低收购价政策，以及玉米、油菜籽等其他重要农产品的临时收储政策。中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山对《经济》记者表示，这一系列政策给种粮农民一个清晰的信号，即国家鼓励他们种粮，并以合理价格收购他们的粮食，保障其收入稳定增长。

农产品价格的上涨和补贴政策对农民收入的增加和粮食增产起到显著作用。从2004年到2015年，中国粮食产量十二连增，自2013年后，粮食产量稳定在6亿吨以上的水平。张晓山认为，这对中国经济的发展和社会的稳定起到了压舱石的作用。从2003年到2015年这12年间玉米的播种面积增加2.1亿亩，产量增加1.09亿吨，占整个粮食产量增长量的57%。

目前玉米和稻谷的价格都高于国际市场价格，玉米主要是做饲料加工。玉米进口量大增，主要是大企业行为，国产玉米只能入库。“产量、库存量和进口量三量齐增”，玉米生产首当其冲地成为农业供给侧结构性改革的重点。

2016年，玉米的临时收储制度正式取消。在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，即“价补分离”。同时，建立玉米生产者补贴制度，对东北三省和内蒙古自治区给予一定的财政补贴，以保持优势产区的玉米种植收益基本稳定。

玉米临时收储制度取消后，效果立竿见影。据国家统计局统计，2016年，玉米播面5.5140亿亩，比2015年削减了2035万亩，产量减少了502.6万吨。“2016年国内玉米价格开始下降，与国际市场价格持平，市场化是解决库存问题的有效途径。”孔祥智笑道。

中国的口粮主要是稻谷和小麦。它们未来会不会步玉米的后尘？

近期，国家粮食局公布，2018年国家继续在小麦主产区实行最低收购价政策。2018年生产的小麦（三等）最低收购价为每50公斤115元。“这意味着，口粮在未来一段时间内仍要搞政策性收储。”李国祥认为，尽管实行政策性收储，但政府要降低收购价，让农民把粮食卖给市场。市场自然会引导农民细分种植品种，为我们提供专用、专供、专储的粮食。

“未来小麦、稻谷都要像玉米一样，走市场化的路子。”孔祥智表示，当前粮食数量是通过目前的价格体系来支撑的，未来要改革粮食价格体系，但要小心谨慎。2017年，中央一号文件提出，要划定粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要农产品生产保护区。未来会在保护区采取一系列政策，稳定粮食产量和提高质量。

“政府要改革粮食价格形成机制。”张晓山建议，根据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，逐步推进市场导向的重要农产品的价格形成机制，实行农产品价格与对农民的补贴分开的“价补分离”政策，让市场上农产品的供求关系决定重要农产品的价格，促进农业的结构调整。

灌阳县“超级稻+再生稻”平均亩产突破1500公斤。

进口之忧

据商务部对外贸易司统计，2016年10月，农产品进出口的主要国家为美国、澳大利亚、加拿大、新西兰、乌拉圭、意大利等。其中美国是最大的农产品进口国。

“2016年虽然小麦和大米净进口都在300百万吨以上，但同时我们也出口，进口主要是调剂余缺。如我们进口东南亚的长粒米，原因是我们的长粒米产量不够，部分南方城市对它有一定的需求。目前我国生产口粮的成本日益增高，东南亚国家稻谷的种植成本比我国低。”孔祥智认为，总的来看，小麦和稻谷进口不会威胁到中国的粮食安全。

事实上，我国的粮食进口主要集中在大豆上。海关统计显示，2016年我国大豆进口量为8323万吨，较2015年仅增长1.8%，远低于2013-2015年8%-15%的增幅，创下4年来的最低增幅。

目前我国大豆的自给率不到15%，85%以上都需要进口。进口大豆的含油量约42%，国产大豆约38%；蛋白质含量进口大豆约18%，国产大豆约22%。进口大豆价格低于国产大豆，主要是美国、巴西、阿根廷等出口国大豆生产的成本低。“国内很多豆腐生产企业也开始购买进口大豆作为生产豆腐的原料，这是没法避免的。”孔祥智无奈地说。

“尽管大豆的进口量较大，但它不是口粮。”当前我国粮食安全新战略是口粮绝对安全，谷物基本自给。大豆也不属于谷物。目前来看，我国进口的是转基因的油用大豆，但不允许进入食用行业的，现实中这并不好控制。

“‘适度进口’也是我国粮食安全战略重要组成部分。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近期表示，进口来源多元化，并提高进口来源的可靠度，也可以“把饭碗端在自己手中”。

就大豆而言，美国、巴西、阿根廷等是我国大豆的进口国。“后两国的进口量大，但主要由美国粮油进出口公司控制。故而实现进口多元化较难。”孔祥智如是说。

目前国内不允许种植转基因农产品，并进行严格的管制和分级评估。这样做也符合中国消费者的观念。李国祥建议：“未来中国的食用大豆不要追求产量，发展非转基因优质大豆。”

国内大规模种植的玉米、稻谷、小麦等农作物并没有转基因品种。孔祥智认为，水稻的转基因主要是抗虫，湖南、湖北等地的农药总销量并没有明显下降，说明即使有品种外流的情况也是极少量。

“稻谷可能出现一些研究上的转基因污染，在法律上是不允许的。”李国祥表示，在研究转基因的时候采取隔离带的方式尽量去避免。目前科研院所和制种公司进行合作，考虑到公司是盈利性的，可能会偷偷卖掉一部分种子。孔祥智建议，未来要加强对这类公司的监管。

能力建设是关键

近期，袁隆平对媒体表示，灌阳县“超级稻+再生稻”平均亩产突破1500公斤，实现了他“吨半稻”（亩产一吨半的超级高产水稻）的梦想。这意味着，我国稻谷的单产在全世界有很高的水平。

消费者担心现在亩产1500公斤的粮食，产量提高了，是否质量会下降？孔祥智表示，现在的瓜果比30年前甜得多，这是技术进步的结果。而未来解决粮食安全问题，就要通过科技进步来提高单产，同时，也要提高产品的质量。

张晓山认为，保障粮食安全和种粮农民利益不受损将继续成为中国未来政策的基石。但今后粮食安全的基点将放在藏粮于地、藏粮于技上，着力于提高农业的综合生产能力，注重农业技术创新，确保粮食生产潜能，确保急用时粮食能够产得出、供得上。

“若要提高中国农业的市场竞争力，以下四点是必由之路。”张晓山建议，首先，在保持和提高土地生产率的前提下，发展适度规模经营，提高农业劳动生产率。其次，通过技术创新和制度创新，提高农业的全要素生产率。第三，通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度等综合配套措施来降低农业的生产成本及流通成本。最后，通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏的短板。

“其实，粮食质量问题在逐渐改善。”孔祥智在山东、河南调研时发现，很多农田都使用无人机喷洒农药，这样可以严格控制农药的使用量。河南某合作社协助两万多农户，耕种5万多亩耕地。合作社告知农户，使用标准量的化肥、农药，有助于有效减少污染残留问题，也可以提高农产品质量，从而实现优质高价。

党的十九大报告提出，“实施乡村振兴战略”。李国祥认为，这对产业是好事。但对粮食安全可能是一个挑战。他在东北调研时发现，东北农户把乡镇旅游与稻谷种植结合起来，稻谷的市场价值提升了，产业兴旺了，口粮安全也得到保障。但令他担忧的是，“乡村振兴也意味着要偏重发展非粮产业。如果处理不好二者的平衡，可能会把粮食生产搞没了”。