文/本刊记者 包冬冬

道路交通 建筑 消防 综合监管管什么

文/本刊记者 包冬冬

综合监管是安全生产监管领域的难点，如何站在安全监管人员的角度，做好这项工作？如何处理与行业监管部门、行业企业的监督管理关系？国家安全监管总局监管二司司长唐琮沅提出了一些思路。

2017年3月17日，在国家安全监管总局，监管二司司长唐琮沅重点讲解了大家关注的安全生产综合监管管什么的诸多问题。

“综合监管”=“综合”+“监管”

唐琮沅认为，《安全生产法》第九条内容将综合监管的特点归为3点：一是监管内容不同，安监部门实施的是综合监管，其他部门实施的是监督管理。二是法律依据不同，安监部门实施综合监管依据是《安全生产法》，其他部门实施监督管理是依据《安全生产法》和其他有关法律法规。三是监管范围不同，安监部门综合监管的范围是全国安全生产工作，其他部门监督管理的是职责范围内的行业领域。

唐琮沅介绍，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》第五条，一是明确了确定部门职责的原则，即“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，任何部门不能推诿卸责；二是明确了责任追究的原则，即“谁主管谁负责”，不能把责任追究扩大化；三是明确了综合监管与行业监管的关系，“综合监管”就是“综合”+“监管”，“综合”就是综合性工作，包括安全生产法规标准和政策制定修订、执法监督、事故调查处理、统计分析等；“监管”就是直接监管，也就是对职责范围内的行业领域安全生产和职业健康进行监管。

综合监管高于专业监管的地方就在于“综合”。综合监管是代表同级政府对本辖区安全生产整体工作进行宏观监管。因此，做好综合监管工作，要善于抓好顶层设计、抓好政策解读和宣传、抓好各项安全政策措施的督促落实。

在推动落实企业主体责任落实方面，综合监管部门要与相关部门联合，在解决设计、生产、使用环节标准缺位问题上下工夫；建立督查清单，涵盖内容包括企业安全制度、企业安全投入、安全诚信、隐患主动报告、风险源监控与识别、应急演练、全员安全意识等；建立提醒约谈制度；定期不定期抽查；加强对安全生产培训宣传。

推动严重道路交通违法行为入刑

唐琮沅说，每年，道路交通事故占事故起数的60%，死亡人数占事故死亡人数的80%。从事故发生地区的数据来看，广东、浙江、江苏、四川、河北等省份道路交通事故数量和死亡人数居前列，占全国40%左右，这些省份应成为道路交通重点监管区域；监管的重点车辆为长途客车（卧铺客车）、旅游包车、危险品运输车辆；重点路段为农村道路、高速公路，特别是西南山区的农村公路。

影响道路交通安全的主要因素有3个。第一，驾驶人员自身原因。在重特大事故中，驾驶员违法违规行为是导致重特大事故发生的主要原因，占总数的90%以上。

第二，部分运输企业主体责任不落实。一些运输企业安全管理制度和安全管理机构缺失，安全管理混乱；对其所属驾驶人和车辆的安全管理缺失，日常安全培训教育针对性不强，应急演练培训流于形式；动态监控形同虚设；班线客车非法从事旅游包车经营活动，旅游包车长期违法开展包车业务等突出问题。

第三，农村地区道路安全基础薄弱。“十二五”期间，农村道路（县乡村公路）交通事故死亡人数占公路事故死亡总数的比重，由2010年的32.3%逐年增长至2015年的37.2%。

第四，高速公路护栏防护能力有待提高。我国高速公路总里程已达到13万km，近年来道路运输车辆大型化、重型化趋势明显，我国早期建成的高速公路护栏防护能力明显不足。

第五，交通安全宣传教育亟需加强。全社会开展交通安全宣传教育工作格局尚未全面形成，交通安全公益宣传制度尚不健全；交通安全宣传教育系统性不强、持续性不够，交通参与者安全意识低，驾驶人文明素质不高、良好交通行为习惯尚未养成，超速行驶、未按规定让行等交通违法行为大量存在。

唐琮沅提出道路交通综合监管的7个着力点：推动严重道路交通违法行为纳入刑法规范范围；出台《道路交通安全“十三五”规划》；加强道路交通安全的顶层设计和总体部署；构建道路交通风险分级管控和隐患排查治理体系；加大道路交通安全隐患排查整治力度；提升营运客车安全技术性能；持续开展“道路运输平安年”活动。

督促推进建筑业专项治理

唐琮沅介绍，2016年，全国建筑业事故死亡人数总量达3 806人，在各行业中仅次于道路交通。根据数据分析，建筑施工安全监管的重点地区为江苏、四川、广东、重庆、江西、浙江、云南、湖南、湖北，监管的重点时段主要集中在事故多发的6—9月，重点监管类型为高处坠落和坍塌，这两类事故占到建筑施工领域事故总量的60%以上。预防此类事故的发生，特别是要加强桥梁隧道、土方开挖、模板支撑体系、塔吊等环节和部位的安全监管。另外，农村建房过程中，屡屡发生事故，也是亟需关注的领域。

当下，建筑施工安全生产主要存在的四个问题。其一，建筑业安全生产基础薄弱。安全监管力量薄弱，监管范围有盲区，特别是农村建房安全监管缺乏力量。

其二，施工现场安全管理混乱。施工现场大量存在不按专项施工方案施工和无设计、无施工方案施工的行为，凭经验盲目施工的现象严重。现场安全管理混乱，监理及技术人员脱岗现象严重，未有效指导和监督现场作业人员特别是劳务分包人员。

其三，一线作业人员安全意识缺乏。建筑业70%～80%左右的从业人员为农民工，大部分农民工受教育程度较低，安全意识差，缺乏自我保护能力，且违规违章行为普遍。

其四，建筑市场不规范。建筑市场中违法分包、转包、借用资质、人员无证上岗及未履行基本建设程序等问题依然突出，工程建设从源头上管理失控，造成隐患大量存在。

针对上述问题，唐琮沅提出了建筑领域安全监管的4个着力点：督促、协调住建部等部门持续推进专项治理；开展“平安工程”创建活动，完善诚信体系建设；提升建筑业安全技术能力；强化建筑从业人员安全培训教育；加强农房建设安全工作。

开展电气火灾专项整治

唐琮沅介绍，2016年，全国共接报火灾31.2万起，死亡1 582人，是新中国成立以来首次全年未发生一次死亡10人以上的火灾的一年。从2016年火灾事故情况看，事故死亡起数前五位省份江苏、山东、广东、浙江、辽宁，分别占全国生产经营性火灾总起数和死亡人数的37.31%和41.79%，这五省也是消防监管重点地区。

从火灾发生的场所来看，高层和超高层建筑，以及餐饮娱乐、商场、大型集贸市场、大型综合体等人员密集场所，是事故多发的，其中,生产场所、商业场所、宾馆餐饮行业火灾事故频发。

当前，消防安全监管存在3个问题.第一，社会单位主体责任不落实。第二，生产经营单位消防安全隐患大量存在，主要表现在建筑结构、疏散通道、装饰装修材料等不符合消防安全规范，特别是部分生产经营单位未建立有效的安全用电检查制度，电气设备和电气线路的敷设、安装、使用不符合标准，私拉乱接电气线路，电气设备老化，电气火灾隐患突出。第三，消防安全意识淡薄，疏散逃生技能和应急处置能力欠缺。

消防综合治理的着力点有以下4个方面。一是督促各级公安消防部门严格消防审核验收，深化消防安全“网格化”和重点单位“户籍化”管理，推动健全消防安全治理体系。二是督促生产经营单位要严格落实消防安全责任制和岗位责任制，健全消防安全管理制度，落实各项消防安全责任。三是大力加强消防宣传教育。四是督促相关部门建立部门协调机制，在全国范围内联合开展电气火灾防范专项整治工作。

编辑 包冬冬