“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要探索

2017-11-25曹丽虹

长江丛刊 2017年6期

关键词：分置三权三权分置

曹丽虹

曹丽虹

土地是农村和农业的根，新农村改革需从土地开始，明确土地产权，更新管理制度。本文提出了三权分置改革制度，先简单介绍了三权分置的概念和改革意义，然后围绕农民利益保护这一主题，分别从农地所有权、承包权和经营权进行了分析。

三权分置农村土地改革承包权经营权

一、农村土地三权分置及其改革意义

（一）三权分置

所谓三权，指的是所有权、承包权、经营权。新中国成立以后，为推动农村经济发展，国家推行了农业合作化制度，建立农村社区，土地归社区所有。这种制度效率较低，农民不够积极，但后来发现，农民自己耕种的土地产量很高。于是，统一经营的模式被打破，集体耕地开始分给农民，由其自己耕种。这种制度叫集体土地承包经营制，土地所有权归村集体，农民享有承包经营权。我们可把这次创新看作是农村集体和个体农户之间的产权配置，大大调动了农民的积极性。

三权分置，指的是将承包经营权分解为承包权、经营权。所有权依然归村集体，承包土地的农民不必自己经营，可将其租给其他人，则此人拥有的是经营权。究其原因，主要是现在很多农民都进城务工，家中土地闲置，所以常选择转让或出租。可将这次革新看作是承包经营权内部的分解，强调的是承包者和经营者的权利分配。三权并行，边界更加清晰，对农村土地建设而言是一次改革。

（二）改革意义

1、有利于现代农业的发展

我国正在大力建设新农村，各方面都要有所革新，三权分置顺应农村改革趋势，也意味着我国的农地制度在不断完善，将来一定会取得更好的成绩。发展现代农业，也必须将三权进行分离，随着农村改革步伐的加快，农业生产开始朝着专业化、规模化方向发展，原来的土地制度不能满足这一要求，而三权分置无疑为现代农业建设创造了良好的环境。如今，农村的劳动力大都不在家种田，而选择进城务工，使得农村社会结构发生了重大改变。三权分置既规范了土地流转，又依法保护了农民权利，而且土地仍归集体所有。

2、有利于农村制度的完善

我国是农业大国，虽然目前工业发展迅速，但依然不能忽视农业的地位和作用。农村土地产权制度一直是农村土地管理的重要内容，三权分置使得该制度进一步完善，其作用不仅体现在土地产权上，还能够促进整个农村制度的完善。农村集体经营性资产都会涉及到三权问题，土地只是其中一部分，管理难度较大，实现三权分置后，可给现代农村集体资产产权建设提供经验。承包权和经营权分离，经营者的积极性被调动，往往会同时经营大片土地，将来可能会形成家庭农场，催生出不少专业大户。此类新经营主体的出现，必然会带动整个新经营体系的发展。

二、如何进一步更好地保护农民利益

（一）土地所有权

农村土地集体所有是我国的基本经济制度，也是承包权和经营权的基础，任何时候都不能破坏这条底线。但是此处所说的农民集体，意义很抽象，还没有特别具体的定义。按照相关法律规定，土地所有权是由村民委员会或村集体经济组织行使，这个说法很宽泛，依然会出现很多新问题。比如村民委员会和村集体经济组织该有哪些人组成，如果被个人垄断，农民的切身利益依然不能得到保护。所以，今后需加强立法，明确农村土地所有权的主体，同时对农民进行相干知识的宣传，使他们强化自身的所有权主体意识。为避免出现个人垄断，以及村霸治村等现象，有必要加强对村民委员会等所有权行使者的监督，阻止将土地用于买卖的行为。

（二）土地承包权

很多农民都选择进城务工，但城镇就业岗位有限，而农村社会保障体系还不健全，在这种情况下，农民依旧要依赖农村土地生存，即便在城镇找不到工作，回到农村依然可以靠种田谋生。但有些地方却破坏了农民的土地承包权，如当地政府擅自改变土地承包关系，村集体组织未经农民允许就将其承包的土地对外出租。当然，随着城镇化水平的提升，不免出现一些农民撂荒的案例，致使大量土地无人耕种。因此，应缩小农产品的价格剪刀差，提高粮食产量，增加补贴，以调动农民的积极性。同时，还应保护农民的土地承包权，探索股份制改革等新方向。

（三）土地经营权

三权分置指的是土地的承保权和经营权的分离，农民作为承包权的主体地位不能变，但行使经营权的主体可以改变。经营权的流转，通常是转给非农户，所以出现了一批新型职业农民，也可能会出现家庭农场、专业大户、龙头企业等。为了更好地保护农民利益，应在土地规模化经营的基础上，按合法的村户籍人口为唯一标准进行股份权益的动态配置，消除“增人不增地、减人不减地”传统做法的弊端，最大程度上保障公平性。同时，培养新型农民，鼓励他们学习现代化技术，发展科学农业。此外，加大监督检查力度，开设农民上访渠道，接受农民的反馈意见，提高透明度，确保没有坏账。