赖亦康，渠 霓

（广西壮族自治区国土资源规划院，南宁 530028）

广西永久基本农田保护的存在问题及措施研究

赖亦康，渠 霓

（广西壮族自治区国土资源规划院，南宁 530028）

耕地保护是我国的基本国策，永久基本农田即对基本农田实行永久性保护，文章针对广西永久基本农田保护存在的问题，结合国家新时期新要求，从机制创新、管控保护、质量建设等方面提出5个措施，以供参考。

永久基本农田 存在问题 措施

1 问题的提出

耕地保护是我国的基本国策，基本农田保护是耕地保护工作的重中之重，我国严格执行永久基本农田划定和保护制度。2014～2017年，围绕党中央、国务院关于坚守耕地红线不突破的指导思想，落实藏粮于地、藏粮于技的战略，国土资源部、农业部组织各省完成了永久基本农田划定工作。这是我国的第二轮基本农田划定工作，也是首次真正将基本农田划定成果纳入数据库管理。新时期，国家对耕地越加重视，提出像保护大熊猫一样保护耕地。而当前，随着我区城镇化的飞速发展，城市规模的扩大对我国耕地保护尤其是基本农田保护带来了极大的挑战。因此，耕地保护难度越来越大，必须研究如何利用新技术、新政策迎接新挑战。

2 基本农田保护存在的问题

2.1 耕地保护激励机制不健全，市县保护永久基本农田的内在动力不足

当前永久基本农田保护工作主要采取行政和法律手段来执行，通过落实上级下达的保护指标来开展保护工作。开展永久基本农田划定和保护工作不仅需要耗费大量资金，而且永久基本农田划定和保护可能会带来发展机会的不平衡，市县人民政府只有保护的责任，但保护永久基本农田的内在动力不足，同时由于缺乏有效的监管措施，再加上种植业效益相对偏低，农民保护永久基本农田的积极性和主动性不高。

2.2 农民对因农业结构调整在基本农田发展林果业、违法建设占用等行为难以管理

自农用地承包到户制度实施后，广西农户土地私有化观念较为突出，农民违法占用耕地发展林果业、甚至占用永久基本农田建房呈现点多面广、易发多发、屡禁不止、查处困难的特点。同时农民承包经营种植作物由市场和需求决定，在当前粮价低迷的情况下，受经济利用的驱动，大量农民自主在永久基本农田上进行农业结构调整，种植桉树等破坏耕作层的树种，对农民利用永久基本农田发展林果业是否属破坏耕地行为、如何查处、由谁负责查处均缺乏相应的规定。因此，农民占用永久基本农田发展林果业或建房现象，已成为当前该区永久基本农田管护的一大难题。

2.3 粗放用地、项目建设不注意避让耕地的用地观念尚未得到扭转

目前国家对耕地特别是优质耕地的保护要求越来越高、越来越严格，但部分基层人民政府和用地单位切实保护耕地、少占优质耕地和水田的意识不强，城市（镇）开发优先利用城市（镇）周边优质耕地，项目选址总落在交通方便、地势平坦的水田上，不仅影响永久基本农田划定工作的推进，而且项目报批时也难以落实质量相当的补充耕地。

2.4 完成任务的潜在危险增加

中发〔2017〕4号文件规定：一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审。这意味着基本农田核销政策已经取消，因此各地划定基本农田的面积与下达保护任务基本一致，不再多划，导致完成基本农田保护任务的风险加大。

3 措施

3.1 进一步加强耕地管控性保护

一是落实基本农田保护各项制度，严格执行《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）的规定，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；强化永久基本农田对各类建设布局的约束。二是加强基本农田日常监管，实现基本农田动态信息化管理。对城市周边和已建成的高标准基本农田等重点区域进行动态监测，及时发现占用基本农田的违法行为，并将监测图斑纳入年度土地卫片执法检查范围，严肃查处违法占用基本农田的行为。

3.2 提高永久基本农田建设性保护力度

以划定后的永久基本农田为基础，大规模推进高标准农田建设，建设集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。同时以地力培肥、土壤改良为重点，加大资金投入，持续提高永久基本农田质量，真正做到藏粮于地。深入开展土壤污染防治行动，推进表土剥离再利用，全面提升耕地质量。

3.3 构建耕地保护激励机制

结合新时期耕地保护的新要求，进一步健全广西耕地保护补偿机制，积极研究出台该区耕地保护责任主体的补偿激励政策，按照“谁保护、谁收益”的原则，加大耕地保护补偿力度。建议自治区建立耕地保护基金，对年度耕地保护责任目标考核前三的市进行奖励，奖励资金发放到市、县、乡三级，同时，要求市、县政府配套耕地保护基金，对承担耕地保护任务的乡镇、农村集体经济组织和农户给予奖补。资金的发放与耕地保护责任目标落实、永久基本农田保护、土地卫片执法检查结果相挂钩。

3.4 进一步完善基本农田保护制度

一是完善基本农田发展林果业的管理制度。建议修改土地管理法和基本农田保护条例，取消在基本农田上发展果业的限制，适应发展要求。二是探索基本农田变更。为确保与土地利用变更调查成果一致，在确保各地基本农田保护任务完成的条件下，允许基本农田的地类与土地利用现状成果进行同步变更。

3.5 严格执法，制止农民擅自占用永久基本农田建房

一是加强动态巡查，利用遥感影像对重点区域进行实时监测，一旦发现有违法占用基本农田的行为，及时制止。二是建议国家层面出台查处农民违法占用耕地建房的政策指引文件，明确适用的政策和处理方式，特别是明确是否允许立案查处并拆除，确保地方在制止农民擅自占用基本农田时有法可依。