文/《法人》记者 黄贵耕

湖南衡阳：东洲岛开发用地违法吗

湖南衡阳东洲岛一宗30余亩的土地在20年前由区政府批准征用，因为巨额补偿之争，被现在的市国土局认定当初审批系违法。蹊跷的是，同样还是这块土地，面对记者，该市国土局不得不再次确认该土地现在又涉嫌未批先建。而这次的违法主体居然是衡阳市政府重点工程——东洲岛整体开发项目的业主单位。开发东洲岛背后有哪些不为人知的秘密？

秋天的东洲岛依然风景如画。

东洲岛位于衡阳市区东南面的湘江中央，长2公里左右，宽约二百余米，沙滩面积25亩，东面水域宽300米，西面水域宽500米。岛上有庵殿、有书院、有古树、有桃花，水少的季节还能看到沙滩。该岛四面环水，岛上树木茂密，绿荫浓蔽，环境十分幽静，岳阳君山、长沙橘子洲、衡阳东洲岛并称湘江流域3大洲。

东洲岛是古衡阳八景之一。2013年，衡阳市政府将东洲岛整体开发列为市重点项目，以船山文化为魂，以休闲娱乐为特色，意图将东洲岛打造成文化之岛、生态之岛、休闲之岛，建成衡阳全域旅游的一张靓丽名片。同年7月30日，东洲岛居民搬迁工作正式启动。

整体开发引发征地补偿之争

据了解，东洲岛地处衡阳市雁峰区辖区内，因此，东洲岛整体开发项目的征地拆迁，就由雁峰区政府负责具体实施，该项目的建设单位系衡阳市湘江水利投资开发有限公司（下简称水利投公司）。

2015年，东洲岛开发正式动工，项目占地总面积323亩，计划于2018年元旦建成。

在该项目所占的323亩土地中，其中有东洲岛南头30.4279亩土地属于东洲旅游实业公司（下简称东洲旅游公司）及股东所有。

湘江中的东洲岛

据东洲旅游公司股东们反映，该30余亩土地于1998年经与村组乡三级协商后，他们分别以股东个人名义通过原衡阳市郊区人民政府、郊区国土局批准取得该宗土地的国有土地使用权，并规划用于建设游泳等娱乐场。

随后，魏又元、陈风似等人变卖住宅和自有商铺、加上部分高息借贷及签订垫资做工程合同筹集资金，陆续投入了400余万元，对该宗土地进行有计划的开发建设，修砌了护坡、隔离带、游泳场等设施。

但自从2013年东洲岛开发开始大举征地拆迁后，以陈凤似为首的东洲旅游公司其他股东陈风书、魏启生、陈慧国、李开菊、魏杰、陈杰等六人就从区政府到市政府，从建设单位到市国土局来回奔波，请求依法补偿其被征占的30余亩土地，其土地上投资建设的设施，早已被拆除，土地也早在2015年就被东洲岛开发项目陆续占用，征地拆迁补偿却至今无果。

另据反映，2013年衡阳市政府提出了整体开发东洲岛的设想，并由雁峰区政府主持了岛内拆迁工作，相关领导曾口头承诺给予东洲旅游公司已建项目设施和土地补偿；东洲旅游公司全体股东为了支持政府工作和东洲岛的整体开发建设，便同意政府工程队将东洲旅游公司所建设设施进行拆除。

然而，几年过去了，雁峰区政府的承诺没兑现，该公司岛上建筑设施已全部被拆除，他们公司及股东拥有的土地也被政府强行占用开发东洲岛项目；他们当初变卖了房子住所没有了、高息借贷本息还不了，工程队垫资的工程款偿付不了，常常面临着债主追逼的窘境。

记者调查发现，雁峰区政府也并非完全不给东洲旅游公司及股东进行征地补偿，征地后数年补偿不到位的深层原因以及双方争议的焦点在于，雁峰区政府及建设业主单位只同意按照农村集体土地给予东洲旅游公司及股东适当补偿并其实际支出的基础上略微增加少量溢价，完全不同意按照国有土地使用权进行补偿。因为征用集体土地的补偿每亩仅为两万余元，而按照衡阳市最低六级基价计算，每亩国有土地使用权的补偿价位是120万元/亩，两者相差数十倍，30余亩土地，补偿总额相差数千万元，因双方争议巨大而无法达成协议。

但是，东洲旅游公司及股东均认为，他们当初支付了相应的征地补偿款并向原郊区政府缴纳土地出让金，也取得原郊区政府颁发的征地批准文件及建设用地许可证等相关证件。因此，现在雁峰区政府征用他们的土地就应该按照国有土地使用权予以补偿。

雁峰区政府的理由是，东洲旅游公司及股东们始终未取得国有土地使用权证，因此，不能按照国有土地使用权补偿。

来之不易的国土局确权复函

东洲旅游公司及股东未办理国有土地使用权证也是事实。但是他们随后通过向衡阳市国土局提供衡阳市郊区政府《国家建设征用土地批准书》、《建设用地许可证》、《国家建设征（拨）土地呈报表》、当时村委会与村小组签订的《征地协议》及征地红线图等资料，申请对其拥有的东洲岛南头30.4279亩土地予以确权。

2016年6月24日，衡阳市国土局出具关于《请求确认东洲旅游公司陈凤书、魏启生、陈惠国、李开菊、魏杰、陈杰在原郊区政府批准征地（30.4279亩）予以确认的请示报告》的复函（下简称《确权复函》称：经调查、咨询当年该土地的办理人员及召开相关人员就该土地权属的讨论会，现将你们提问复函如下：

根据《衡阳市城区居民国有建设用地使用权登记暂行办法》第三十五条之规定：“衡阳市区划调整调整前，原郊区人民政府发放的相关土地文书、土地使用权证及土地价款缴纳凭证予以认可……”，因此，在你们提供的相关证明材料真实可信的前提下，该30.4279亩土地的使用权属于你们所有，你们应享有该30.4279亩土地使用权的相应权益。

在该确权复函出台之前，衡阳市国土局政策法规科于2016年5月27日，给衡阳市国土局领导还出具过一份《关于衡阳市东洲旅游实业公司用地核实的报告》（下简称《报告》），该《报告》证实魏杰等六名东洲旅游公司股东于1998年先经过衡阳市郊区建设局规划许可下，有偿征用东洲村84亩荒地，但最后通过衡阳市郊区人民政府批准的只有30.4279亩并为其颁发《国家建设征用土地批准书》，随后，他们按照政策对当地村民进行了补偿和缴纳了相应的土地费和税后，郊区人民政府向魏杰等六人颁发了30.4279亩的《建设用地许可证》。

《报告》还证实，正当魏杰等六人在该30.4279亩土地上投入资金进行开发的时候，时值衡阳市区规划调整，东洲村从市郊区并入雁峰区，同时因干部人士调整等实际情况导致东洲岛南头的开发拖延至今，并且因开发建设拖延导致魏杰等六人的《国有土地使用权证》一直未能办理。

东洲旅游公司及股东被占用却未得到补偿的土地

《报告》中特别说明：为了查证魏杰等六人提供的《国家建设征用土地批准书》与《建设用地许可证》的真伪，我科室经过查找城区分局的历史档案，同时咨询当年经办过此项工作的局退休干部，以及召集相关部门讨论研究后，均认为东洲公司提供的征地批文等书面材料内容前后衔接具备连贯性，造假的可能性不大。

尽管如此，衡阳市国土局给魏杰等六人出具的土地《确权复函》，还是先后遭遇相关政府部门的反复质疑。

首先是衡阳市政府法制办于8月11日，根据有关市领导的批示，提出应当进一步核实魏杰等人提供的相关证据材料的真伪；

其次是，衡阳市领导要求衡阳市住建局根据《确权复函》对魏杰等六人的30.4279亩土地尽快做出评估，以便依据评估报告予以补偿。但是，衡阳市住建局抽签选定的评估公司认为没有国有土地使用权证，无法就该土地的使用年限、土地取得方式及用途进行界定，因而拒绝为其评估；

2017年10月9日，雁峰区政府又因为评估公司拒绝评估，随后致函衡阳市国土局，要求对《确权复函》的真实性及相关证据材料的真伪予以确认；并对郊区政府当年颁发给魏杰等六人的《国家建设征用土地批准书》的合法性和土地权属性质进行鉴定。

东洲旅游公司股东代表老陈针对上述质疑作出的解释是，衡阳市政府法制办的质疑，在市国土局的相关调查核实后，其疑问均一一得到排除，否则，《确权复函》早就被收回或宣布作废。

就评估公司认为无国有土地使用权证就不知道土地用途及使用年限的说法，老陈认为纯属找借口和推脱之词，因为《国家建设征用土地批准书》中明确注明的建设项目是旅游设施，因此就可以确定为商业性质的旅游用地，其使用年限自然也可以套用商业用地。关于土地取得方式，作为搞旅游开发，不可能符合划拨用地的条件，划拨方式就完全可以排除，所以也可以确定为出让方式取得。

东洲旅游公司股东老魏告诉记者，评估公司的难言之隐其实就是不敢如实评估该土地，私底下评估公司老板也是如此对老陈他们这么说的。因为如实评估，政府将要付出一笔巨额的征地补偿款，政府必将记恨该评估公司，其以后就不可能再取得政府方面的评估业务，甚至被政府部门穿小鞋。因此，不敢评估是实，不能评估就完全是借口。

针对雁峰区政府的质疑，老魏就更认为站不住脚，因为早在《确权复函》出来之后的不久，2016年7月26日，该区政府就向衡阳市政府写请示报告，即《关于启动东洲岛上30.4279亩国有土地征收的请示》（雁政【2016】62号），该请示报告恳请市政府同意该宗土地纳入国有土地征收范围并尽快启动评审程序。后来雁峰区政府有反过来怀疑《确权复函》的合法性，完全是故意拖延时间，企图为不依法补偿的制造理由。

经此反复折腾，衡阳市国土局也正在为当初出具的《确权复函》承受巨大压力，或许是因为难以承受之重。

国土局认定政府违法征地

“我们开始为东洲岛开发项目征地时，国土局给我们的土地规划显示就是全部的农村集体土地，当时并没有听说还有一块30余亩的国有土地。” 2017年10月12，雁峰区政法委张副书记接受《法人》记者采访时，如是说。

张副书记补充说道：“后来进行登记征地补偿时，也没有看到东洲旅游公司及股东前来申报。”

张副书记还强调：“我们要求市国土局对《确权复函》进行再次确认，是因为该《确权复函》只是针对东洲旅游公司和他们股东的要求给予的回复，市国土局并不没有给我们雁峰区政府下发过类似的文件，因此，要求确认也是正常的履行手续，不是故意拖延和推诿。相反，针对东洲旅游公司的补偿问题，我们区政府是积极的，我们曾多次召开有当事人和相关部门负责人参加的协调会，专门讨论其补偿问题。”

被认定违法用地上打满桩基

10月12日，《法人》记者就东洲岛整体开发项目的征地程序及东洲旅游公司股东反映其土地被征占却补偿不到位的问题，给衡阳市政府市长与分管副市长送达了书面采访提纲。

10月16日，衡阳市国土局廖局长受市领导委托，牵头有东洲岛开发的业主单位——水利投公司、雁峰区政府及市国土局多名负责人参加，集体回答《法人》记者给市政府领导采访提纲中提到的问题。

首先是市国土局用地科长介绍有关占地和征地情况，该科长说，东洲岛整体开发项目总占地323亩，其中耕地只有90亩、林地87.58亩、其余为道路及农村住宅建设用地等地类。

“因为该项目属于生态性开发，林地性质可基本保持不变，所以不要报批，耕地正在组织报批，未获批但也还没有动用。项目建设以原址翻建为主，近期检查后发现，确实存在部分违法用地情况。”用地科长补充说。

随后，由市国土局蒋书记重点说明，市国土局现在不能确定陈凤书、魏杰等六人拥有该宗土地使用权，并强调，与之前市国土局给他们的《确权复函》并不矛盾。

具体列举的法律依据有四点：1、认定用地单位未完全尽到征地责任，主要是在征地协议中没有明确安置补助费；2、认定原郊区政府签发的征地批文涉嫌违法，属于无效文件。具体是30. 4279亩土地被分成三个批文批准，涉嫌化整为零审批，因此，三个批文无效；3、认定原郊区政府征地批文已超期，自动失效。用地单位至今没能完成土地征收，也没有具体的用地行为，该批文超过两年自动失效；4、不能提供土地使用权的有效证据。

最后，由市国土局廖局长总结发言，廖局长强调，东洲岛不是开发，是进行保护性和公益性的建设。但是，记者采访提纲中提到该项目征地审批的问题后，国土局随即派人经过调查也发现存在两处未经审批，涉嫌未批先建的违法用地现象。

“这些用地未经报批，存在一定的客观困难，就是因为衡阳市占补平衡指标严重不足，所以，就没有去报批。”廖局长解释说，“但不管有什么理由，发现违法用地就必须严肃处理，绝不放过。”

廖局长指出，其中一处违法用地就是东洲旅游公司及股东要求确权的土地上，规划动工兴建“夫子楼”。

廖局长以不容置疑的口气强调，现在已经可以确定东洲旅游公司及股东的30. 4279土地，不是国有土地，因为当时郊区人民政府签发的征地批文涉嫌违法，因此，这些土地仍然还是农村集体土地。

廖局长表示，对东洲旅游公司及股东虽然不能按照国有土地的基价予以补偿，但是合理的补偿还是应该依法依规进行，对他们在征地时支出的相关费用，土地的合理补偿、公司组建费用及在该土地上投资兴建的设施费用等都要予以补偿。

但是，一位知悉内情的业内人士并不认同衡阳市国土局通过认定原郊区政府征地批文违法及承认东洲岛开发涉嫌违法用地，以达到否定该局之前给东洲旅游公司及股东出具的《确权复函》的有效性。

该人士指出，首先，在出具《确权复函》时，市国土局为何没有对原郊区政府的征地批文的合法性进行审查？难道当时他们不懂法吗？复函中只是对文件中的复印件的真实性存疑，并没有提出征地批文的合法性的问题。其次，否定《确权复函》实际就是否定衡阳市国土局2013年5月16日印发的《衡阳市城区居民国有建设用地使用权登记暂行办法》。其三，通过认定原郊区政府批文违法，否定《确权复函》的合法性，从而规避对东洲旅游公司所拥有的国有土地的补偿，是违背历史事实和对东洲旅游公司及股东不公平的。因为当时类似不合法的征地批文，原郊区政府签发的批文绝不是个例，而是数百宗土地都是如此批准的，这也是上述登记暂行办法的出台背景。现在其他批过的土地都按照上述登记暂行办法，予以认定合法有效，为何单单对东洲旅游公司该宗土地就一定要求郊区政府当时的批文必须合法呢？

东洲旅游公司股东老魏也表示，这完全是市国土局为了帮助衡阳市政府赖掉应该给与他们的征地补偿，故意将违法责任推给已经不存在的郊区政府，而承担其违法后果就无疑落到东洲旅游公司及股东身上，这明显不公平。

老魏还说，市国土局一方面指责原郊区政府违法批准征地，同时，又对东洲岛开发涉嫌违法用地视而不见，现在承认发现其违法，也是在《法人》记者采访中指出之后，他们才发现的，这个项目已经动工数年，违法用地也不是近期才发生，现在承认违法完全是应付记者的采访和规避对东洲旅游公司的合理补偿的权宜之计。

按规定，对违法用地的施工项目必须叫停，并要求拆除违法建筑物，恢复土地原状。但是，记者在现场看到，在被认定涉嫌违法用地的地块上，已经密密麻麻打满了深深的混泥土桩，如何拆除？又如何恢复土地原状？

据雁峰区政府网报道，东洲岛项目计划2018年元旦迎客，涉嫌违法用地的地块上——位于东洲岛南端最宽处的“夫子楼”将于12月中旬屹立而起。

但现在“夫子楼”建筑被认定涉嫌违法用地，衡阳市国土局将如何依法处理？“夫子楼”能否如期竣工，东洲旅游公司及股东何时能够得到合理补偿？《法人》杂志继续关注。