◎明 洋

兰考精准扶贫模式对县域脱贫的启示研究

◎明 洋

2017年，兰考县退出贫困县序列，脱掉了几十年贫困县的帽子。兰考在脱贫攻坚中，紧紧围绕习近平总书记提出的“六个精准”， 一户一档精细筛选，因村因人精准施策，通过产业扶贫、金融扶贫、社会扶贫及兜底式扶贫等多种方式，探索出了一条产业与就业双向驱动，“四位一体”金融支持，“12项政策”兜底保障，“五级联动”驻村扶贫的有效扶贫模式。为县域贫困地区制定扶贫政策、实现脱贫目标提供了借鉴。

精准扶贫;县域脱贫;模式启示

作为国家扶贫工作重点县的兰考，已经于2017年初实现脱贫。兰考在短时间完成脱贫任务，得益于习近平总书记三次视察兰考给予指导和焦裕禄精神所带来的强大精神动力，更得益其坚持把习近平总书记“六个精准”贯彻落实到兰考扶贫攻坚的每个环节，从兰考县实际出发，摸索出了一套精准扶贫工作模式。即精细摸底、政策到位、产业扶持、就业拉动、金融支持、驻村帮扶的综合运作体系，实现了扶贫的精准度和群众对扶贫工作的满意度。这对县域扶贫脱贫工作具有借鉴和实践意义。

一、精准扶贫在全面建成小康社会中的重大意义

然而，回顾多年来的扶贫工作，更多的是政策式、运动式、救助式的扶贫，政府大多以“大水漫灌”“撒胡椒面”的形式，通过送钱送物、送生产资料、生活用品等，困难户奋斗的积极性降低，逐渐形成“等、靠、要”的思想。一些地区政府部门对贫困底数不清，扶贫对象筛选不细致，扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”。这些问题都要求我们扶贫要扶到点上，扶到根上，要特别突出精准，不可含含糊糊、画粗线条、一刀切的扶贫。

精准扶贫脱贫是县一级党委政府的重大责任。“郡县治、天下安”。县级党委政府处于省市党委与基层村支部的结合处，起着承上启下作用，在党的执政体系中处于基础性地位，影响党的路线方针政策的贯彻执行。县域作为脱贫攻坚主要阵地，中央扶贫开发会议确定了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制。县一级党委政府是脱贫攻坚的责任主体，是发展经济、改善民生、带领群众奔小康的方案制定者和执行者。其主要负责人也是扶贫第一责任人。

以兰考县为例，2013年兰考县成立了脱贫攻坚领导小组，制定了《兰考县2014~2016年扶贫攻坚规划》《兰考县三年脱贫攻坚工作的意见》《兰考县“三位一体”带动贫困户脱贫实施办法》等一系列指导性文件。在这些文件和措施背后，无不体现兰考上下把扶贫攻坚作为各项工作的“重中之重”，不折不扣落实党政“一把手”扶贫责任制，逐级签订责任书，实行台账管理，形成了人人关心扶贫、人人关注扶贫、人人支持扶贫的良好局面。

二、 当前县域扶贫中遇到的瓶颈和困境

（一）贫困人口精准识别仍有欠缺

扶贫首先要明确“扶持谁”，精确识别是精准扶贫的重要前提。当前，国家对贫困县已经进行了几轮大规模的检查、验收、督导和第三方评估。通过建档立卡基本能够识别贫困户的实际情况。但仍存在一些问题，如对识别标准审核把关不严，因农民收入渠道多杂小且难以核算，加之统计时一些群众就低不就高，有意降低自己的收入等，存在个别非贫困户比贫困户困难；有的甚至存在优亲厚友的现象。建档立卡在精准度上扔有所欠缺。

（二）经济实力普遍薄弱

县域贫困地区经济实力普遍薄弱、财政自给率低，甚至出现“吃饭”财政，靠转移支付维持运营，财政调控能力有限。传统农业占优势地位，高效农业比例较小；农业产业链短，加工层次不高；县域工业现代化程度低，规模小、效益低。特色经济发展滞后，缺乏成型的支柱产业、龙头企业和拳头产品；产品结构大部分停留在开发和粗加工阶段，市场竞争力不强。县域地区发展后劲不足，吸引优质企业、外来资金较弱，开放程度不足，外向度低。县民营经济规模不大，招商引资比较困难且规模小、发展慢，有些难以落地。

（三）群众思想观念落后，扶贫政策理解不够充分

贫困地区一些群众思想观念相对落后，“等靠要”的思想仍然较浓，认为扶贫就是驻村单位及政府部门给钱、物，自己不通过劳动，就享有好的生活，造成贫困户三天两头跑来争要扶贫物资。部分帮扶对象不知自己的需求和发展目标，造成扶贫资金和项目滞留沉淀。

（四）结合当地实际的有效扶贫手段较少

在扶贫手段上，部分地区照搬照套上级制定的政策，结合当地实际的有效手段少。行业扶贫政策普惠性的多，特惠的少，“大水漫灌式”“高射炮打蚊子式”的扶贫，一定程度上造成了“富人先受益”“穷人被挤出”。有些地方存在人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。（五）扶贫机构和驻村第一书记的作用还需加强

农村工作面广事务繁杂，一些下派的“第一书记”或工作队缺乏农村工作经验，难以得心应手地开展工作，脱贫发展思路不清晰，对贫困户如何增收举手无措。部分村两委班子年龄较大、结构老化，一些村干部常年在外打工，难以参与村务管理，影响扶贫工作。

三、兰考精准扶贫的模式特点和有益经验

（一）精细摸底，筑牢了脱贫攻坚的基础工作

摸底识别是精准扶贫的第一步，也是最基础的工作。兰考总结出“一进二看三算四比五议六定”六步工作法，从2014年开始，开展多轮排查摸底、督查联动、统筹认定，对全县贫困户建档立卡。2016年1月、3月和4月，又对全县建档立卡贫困户进行拉网式排查，开展精准识别“回头看”，集中纠正存在的信息不准、错登、漏登等问题，对扶贫信息库资料进行及时更新、动态调整，确保扶持对象精准。

（二）政策到位，解决了困难群众的后顾之忧

针对不同类型的贫困户，兰考县制定了12项具体帮扶政策。对已脱贫的贫困户，实施保险、产业扶贫、外出务工补助、大学生补贴、危房改造、雨露计划等6项政策，确保其稳定增收不返贫。对一般贫困户，除落实以上6项政策外，新增加了医疗救助、中小学教育救助、光伏扶贫3项政策。对兜底户，除落实以上9项政策外，还实施兜底人员全部纳入低保、60岁以下人员每年给予1000元临时救助，人均土地不足1亩按每亩收益500元补足差额3项政策。以上12项扶贫政策的落实，保障所有建档立卡贫困户的相对稳定收入来源，满足了基本的生活需求。

（三）产业扶持，实现了稳定增收的长久之计

为实现稳定脱贫，兰考县加大了产业扶贫的力度。通过合理规划和市场运作，根据每个贫困村的发展实际，制定“一村一策”发展路径。一是发展特色农业。2015年来，全县新增土地流转面积3万亩。新发展蔬菜、瓜果、食用菌等大棚几千座，新发展哈密瓜、葡萄、山药、杭白菊、晚秋黄梨等特色种植十万亩，带动贫困户增收。二是发展畜牧业。政府积极协调金融部门，目前已发放金融扶贫贷款近亿元，重点推进禾丰肉鸭养殖、晓鸣禽业、花花牛集团、坤盛牧业等畜牧龙头企业发展，累计出栏肉鸭、肉鸡近两千万只，带动3000多户贫困家庭稳定增收。三是发展木制品及农副产品深加工等传统产业。兰考县在规模和产业水平上下功夫，引进了投资规模达100亿元的恒大家居产业园项目，全县新发展木制品及农副产品深加工企业138家，带动800多户贫困户就业脱贫。为确保“扶贫资金早拨付、扶贫项目早选定、贫困群众早受益”，兰考县建立了“村决策、乡统筹、县监督”的扶贫资金运行机制，村级组织“先议后动、全程透明、群众监督”的产业决策模式。

（四）普惠金融，激活了贫困地区的发展动力

为实现金融政策支持扶贫、服务“三农”与小微企业，兰考县被确定为全国首个国家级普恵金融改革试验区。按照政府主导、金融支持、企业自愿、贫困户（农户）受益的原则，积极发挥金融杠杆和调节作用，探索了“三位一体”、“四位一体”、新“三位一体”、小额扶贫贴息贷款、产业发展信用贷款、新型农业经营主体贷款、“脱贫路上零风险”、“小康路上有保障”等金融扶贫模式。按照“无条件授信，有条件用信”原则，全县所有农户不管家庭收入、信用及经营情况，每户基础授信3万元，利率不超过6.75%。为广大农户特别是贫困户发展产业提供了新的支撑。中国人民银行、国家开发银行、农业银行、省建行、中行、邮储银行等多家银行机构也在金融政策、贷款融资和项目上大力支持兰考。

（五）驻村帮扶，加快了村务运行的速度效率

兰考成立脱贫攻坚领导小组后，确定了“五级联动”扶贫干部配备（县扶贫领导小组、县直部门、乡镇领导班子、驻村工作队和贫困农户互联互动）。第一批派驻县里115名优秀干部担任贫困村第一书记；第二批派驻450个工作队奔赴全县所有行政村，制定“5天4夜”工作制，要求第一书记和工作队扎根基层，坚持不脱贫不脱钩，不拔穷根不撤队伍。并对工作队进行“三晒、三比、三查、三评”管理和“十问十验”考核。工作队充分发挥所在单位资源优势，帮助所驻村建强班子、带好队伍、理清思路、协调项目、推动发展。

四、兰考模式对推进县域精准扶贫的路径启示

实践证明，“没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。学习推广兰考脱贫经验，有利于深刻领悟习近平总书记关于脱贫攻坚的重要指示精神；有利于坚持全程精准，使脱贫攻坚工作经得起人民和历史检验；有利于实行科学督查，以有效的措施推动扶贫工作落实；有利于问题整改，切实解决脱贫攻坚中存在的制约因素。

（一）以产业为基础，提高群众创业发展动力

产业扶贫是精准扶贫的治本之策。要从贫困村的实际出发，整合资金，摸索适合本村发展的产业项目。根据贫困户的实际情况选择脱贫路子，加快发展高效种植、养殖、加工，拓宽脱贫增收渠道。大力发展“市场主体+基地/合作社+农户”的产业经营模式，改变农业生产一家一户、单打独斗的状态，带动农民从“小生产”走向“大市场”、从分散经营走向专业化经营、从贫困迈向小康。一是龙头企业带动型。普遍建立和完善“龙头企业+合作社+农户”等模式，有效带动贫困群众脱贫。二是合作社带动型。通过成立专业合作社，引导贫困户之间实现土地、资金、劳力等资源的优势互补，提高贫困群众自力更生、自我发展、合作发展的意识和能力。三是家庭农场带动型。发展家庭农场这一新型经营主体，实现农业规模化、集约化、商品化生产经营，提高贫困群众组织化水平。四是能人大户带动型。组织动员能人大户、返乡创业人员、致富带头人，开展结对帮扶、兴办实业、村企共建等活动，发挥“领头雁”带动作用。五是电商、光伏等新业态带动型。加快发展“光伏扶贫”“互联网+扶贫”“旅游扶贫”等高附加值的新兴业态，实现一二三产业融合发展，促进农民增收致富。

（二）以政策为兜底，保障贫困人群基本生活

习近平同志说，“要紧紧扭住农村基本公共服务和基本社会保障的制度建设，编织一张兜住困难群众基本生活的社会安全网。”政策扶持、社会保障是解决贫困问题的“兜底”措施。在养老、医疗、低保、救助金等社会保障和政府制定专门政策进行救助，从根本上解决保障对象的基本生活、医疗等“原生态”的后顾之忧，从而使其建立切身的安全感和归宿感。针对年龄较大、丧失劳动能力，没有子女，和生患重病的老人，如果仅靠他们自身的力量，很难如期脱贫。只能依靠社会保障制度和政府“兜底”救助一起，达到“不让一户贫困，不让一人掉队”的目的。

（三）以就业促增收，鼓舞群众自食其力

就业是增加贫困户家庭收入的重要来源，也是鼓舞有劳动能力的家庭成员自食其力提高家庭收入。政府依托人社局、当地企业、职业学校和各类职业培训机构，在乡镇或村内，开展岗位技能、农业技能、创业项目和产业发展培训。培训模式包括，一是开展种植、养殖技术及家政服务、电子商务、乡村旅游等技能培训；二是进行“雨露计划”“春风计划”等专门培训招聘，帮助贫困群众找到合适工作。再者，政府提供护林、护路、绿化、保洁等公益性岗位，让贫困户从事力所能及的职业，以获得报酬。政府与企业协商，优先保障贫困户的就业需求，提高贫困家庭收入，实现“培训一人,就业一人,全家脱贫”的目标。

（四）以金融为手段，强化金融扶贫基础支撑

县域地区扶贫任务重、扶贫资金压力较大，仅靠有限的财政扶贫资金，难以满足扶贫攻坚资金和项目实施的需要，必须将财政资金和金融资金有机地结合，充分发挥金融资金在扶贫攻坚中的作用，形成集中攻坚的强大合力。一是“财政 +金融”联动。通过“财政+金融”，优化扶贫杠杆，以财政资金撬动金融扶贫资源。比如，以一倍风险补偿基金撬动十倍贫困户贷款，与银行等金融机构探索“财政直补+贫困户”“政策担保平台+贫困户”等机制。二是强化金融扶贫基础支撑。引入银行机构合作协作，支持脱贫攻坚。增强应对各类风险的保险保障，如政府投入保费，通过商业保险机构为全县贫困户提供涵盖财产、人身、种植作物、贷款担保等生产生活保险。三是拉动金融为贫困户和扶贫产业提供资金支持。引导和支持农户和扶贫产业积极主动通过贷款等利用金融工具进行自主性脱贫致富。由政府担保，推动金融机构向企业、基地，及种养户等各类农业经营主体提供信贷，进一步发挥金融在扶贫开发中的撬动和支撑作用。

（五）以驻村为机制，打造扎根一线扶贫队伍

培养一支素质高、能力强、技术硬的“精准”驻村队伍，是实现精准扶贫、打赢扶贫攻坚战的关键。一是坚持在驻村干部的“选、派、配、管、用”等环节上下功夫，精准解决“谁来扶”的问题。要坚持结对帮扶、定点帮扶，实行市党政领导分包县区、市级领导联系到户、市县单位包村、县乡干部包户和市直党政机关、企事业单位等定点帮扶贫困村的工作机制，由定点扶贫单位向贫困村派驻工作队，不脱贫不脱钩。二是对驻村干部开展扶贫工作能力培训。三是帮助驻村干部解决扶贫工作中出现的问题。针对驻村干部在扶贫工作开展中遇到的资金、技术、信息、设备等问题，党委政府要有保障机制，形成对扶贫工作的有利支撑。四是对推进脱贫攻坚主体责任落实不力的单位和个人进行了约谈和追责。脱贫攻坚是当前县域地区的重要工作，是一项对党负责、对人民负责的政治使命。实现脱贫摘帽，需要党委政府、各级干部和群众拧成一股绳，需要企业、社会多方力量互相支撑，把红旗插在田间地头，把扶贫政策的“最后一公里”落实。只要沿着精准扶贫的路子凝聚起强大合力，如期脱贫的美好愿景必将在县域地区实现。

（作者单位：焦裕禄干部学院教务部）

责任编辑：王鹏凯

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