李颖

(新疆财经大学 中亚经贸研究院，新疆 乌鲁木齐 830012)

城市轨道交通建设3P模式的问题与对策

李颖

(新疆财经大学 中亚经贸研究院，新疆 乌鲁木齐 830012)

目前在国家财政部和发改委大力推广下，3P模式为我国城市轨道交通(以下简称“城轨交通”)的发展提供了新的思路，本文对我国城轨交通3P模式的运行机制做了详细阐述，梳理并分析了目前我国城轨交通3P模式应用过程中存在的问题，并结合我国国情提出了相应的对策，以推动3P模式在我国城轨领域更好更快地发展。

3P模式；轨道交通；融资；社会资本

引言

PPP(Public Private Partnership)模式(以下简称“3P模式”)，即政府与社会资本合作模式，是为了满足社会公众的公共需求，政府部门与社会资本之间以契约形式对应承担的风险、利益进行约束，从而建立起来的长期合作伙伴关系。实质是政府当局为了更好地履行公共职能，鼓励私人资本参与到公共产品与服务的提供中，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现资源的优化配置。3P模式的典型结构见图1。

图1 典型的3P模式基本机构图

一、国外3P模式的发展经验

3P模式在国外的应用范围广泛，尤其是在基础设施和公用事业，如城市公共交通、供水、电厂等，以及很多非盈利设施的建设如医院、学校等。英国最早应用3P模式。此后，加拿大、澳大利亚、巴西等国都在基础设施领域先后引进了3P模式并取得了成功。

(一)英国3P模式的运用

英国是3P模式的国际先行者，也是至今3P模式运用较为成熟的国家之一。其案例之一是伦敦地铁。它由国营伦敦地铁公司(LUL)拥有并运营。20世纪90年代英国当局政府面临地铁投资匮乏的问题，衡量后，通过以政府与私人部门合作(3P)的模式对地铁系统进行升级改造。后又在2003年4月，以3P模式将整个地铁系统三十年的基础设施特许经营权转给了三个公司(SSL、BCV和JNP)，运营和票务由原公司控制，三个公司负责对基础设施进行维护和升级，每年获得约11亿英镑的固定支付和业绩支付作为回报。伦敦地铁模式中的明显特点是设置了定期考核制度，各方每年重新约定合约条款。且为了保证审核公正有效以及合约的有效执行，专门设立了仲裁机制。

(二)加拿大3P模式的运用

加拿大是全世界范围内3P实践最好的国家之一，各级政府对3P模式极为重视且极力支持。采购部门拥有丰富的经验，服务水平和交易成本具有明显优势。由此，加拿大的3P项目得以有效推进，且运作规范。1991～2013年22年间加拿大共启动3P项目200多个，总价值超过630亿美元。项目涉及行业广泛。目前加拿大的3P项目约占全部公共项目的15%～20%。在加拿大的3P项目中，社会资本负责项目设计、建造、运营和维护的全过程，以免去由不同投资主体负责不同阶段带来的风险和责任推脱。政府等整个项目完成且社会资本提供的服务达到事先约定的标准再行支付，在项目完成前不承担支付责任。

(三)澳大利亚3P模式的运用

澳大利亚于20世纪80年代开始在公共设施领域运用3P模式，主要模式为投资者专门成立一个项目公司SPV，由SPV与当局就项目融资、建设和运营签订期限一般为20～30年的协议。代表性案例为悉尼奥运会主体育场的建设。,投资预算约为6.15亿澳元，其中，财政拨款9,120万澳元加上政府贷款600万澳元，共占总投资的15.8%。剩下的84.2%的资金由中标人负责筹措。悉尼奥组委与中标的私人财团签署了协议。通过协议赋予中标人负责融资、建设及建设完成后30年的经营权和维护权。经过初期的亏损，主体育场已开始盈利。

二、3P模式在国内发展的历程及实践

(一)3P模式在国内发展的历程

1.1980～2003年：3P模式的零星尝试。1985年，深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店BOT项目完工，在2000年结束了15年的特许经营期并成功移交当地政府。

2.2003～2008年：推广试点阶段。十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，为3P模式的推广奠定了理论依据。北京地铁4号线成为第一个官方使用3P称号的项目。

3.2009～2012年：短暂停滞阶段。2008年我国提出四万亿元经济刺激计划，使基础设施项目信贷资金极其宽松，一批3P项目因当局违约提前终止。

4.2013年～至今：3P模式迎来发展新阶段。2013年财政部部长楼继伟做了关于3P的专题报告。2014年3月，财政部向“两会”提交了中央和地方预算草案报告，明确“推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资与运营”，这是官方首度确认鼓励3P模式。

(二)国内典型的3P案例——北京轨道交通4号线

北京市轨道交通4号线由代表社会资本的香港地铁、北京首都创业集团(北京首创)以及代表政府资本的北京基础设施投资(京投)组成。总注册资本约15亿元人民币,香港地铁和北京首创各占49%, 京投占2%。4号线的总投资为153亿元人民币，是京港两地在基础设施领域投资额最大的项目。北京市政府与社会投资者建立了3P公司——京港地铁。政府授予其本项目的特许经营权。整个项目的投资分为A(土建/隧道)、B(机电/车辆)两部分。A部分由北京市政府投资、建设并持有，建成后租赁给京港地铁使用；B部分由京港地铁投资、建设并持有；特许期满后，全部资产无偿移交给政府。A、B部分的业主均委托建管公司进行建设管理。京港地铁作为A部分业主和整个项目的运营商全程参与建设工程。(见图2)

图2 北京地铁4号线3P项目合作图

经验借鉴：尽管4号线在建设和运营初期存在一些问题和不足，但4号线在控制财政支出、引入先进理念、降低投资成本、增加运营收益等方面，都达到了好的实施效果。具体的经验比如：浮动的客流机制规避了客流风险，双重的票价标准设定了报酬区间，良好的退出机制形成了双向约束等。数据表明，以30 年的项目特许期看，3P模式比传统模式降低了约98.8亿元的财政支出，缓解了当局的财政压力。4号线的各项运营指标超过了规定的标准，使得北京城市轨道交通适度竞争的市场化运营格局初步形成，提高了行业的整体运营效率和服务水平，得到了较高的社会满意度，实现了双赢。

三、乌鲁木齐地铁建设3P项目

(一)项目背景

《新疆维吾尔自治区新型城镇化规划 2013～2020》提出要加快综合交通运输网络建设，优化交通运输网络，强化城际间交通联系，加快交通一体化规划建设。《“丝绸之路经济带”段建设总体方案》指出，要构建“丝绸之路经济带”的黄金段，需大力建立综合交通体系，进一步推进道路互联、互通工程。而交通设施建设的快速发展必定需要大量的资金投入。

(二)乌鲁木齐地铁2号线运用3P模式

2016年7月，乌鲁木齐市轨道交通2号线一期3P项目正式签约。该项目是迄今乌鲁木齐市投资规模最大的3P项目。借鉴了北京地铁4号线的管理模式，社会资本方由京投、中国铁建和北京轨道组成联合体，占总投资的51%，乌鲁木齐市轨道集团占总投资的49%。联合投资、建设、运营轨道交通2号线，见图3。根据协议，项目总中标金额为162亿元人民币，合作期直到2050年12月，共35年。期间，轨道交通2号线的投资、建设、运营由该项目公司全权负责，特许经营合作期满后，全部资产无偿移交市政府。(见图3)

除了地铁1号线，此后乌鲁木齐的地铁建设都将采取3P模式。地铁3号线一期项目和4号线一期工程建设已于2016年启动，两条线的规模均超出目前乌鲁木齐最大的3P项目地铁2号线一期工程。

在地铁建设中推广3P模式有很多优势。不但可以缓解当局的财政压力、盘活社会资本，并且可以在政府项目带入许多高效率的企业。政府主导的这些项目，能够与社会共担风险、共享利益，同时也为乌市培养了地铁领域的优秀人才。乌市3P试点项目初见成果，既解决了项目的资金难题，又提高了项目建设的质量，对于乌鲁木齐市的经济发展及人民生活水平的提高起到积极作用。

图3 乌鲁木齐地铁2号线3P项目合作图

四、我国城市轨道交通3P模式面临的问题及相应对策

随着《国家发展改革为关于加强城轨交通规划建设管理的通知》的下发，城轨交通3P融资模式迎来了新的契机。虽然北京地铁4号线3P项目对于我国城轨交通3P融资模式的应用起到了良好的示范作用，但该模式在现实推广中还存在具体问题。这也是目前乌鲁木齐地铁2号线的项目在运营中面对的难点，现对城轨交通3P融资模式出现的问题进行梳理和分析，并结合具体情况提出对策，以促进3P模式在我国城轨交通领域更有效地发展。

(一)城市轨道交通3P模式面临问题

1.缺乏有效的3P模式运行法律环境。我国关于3P模式的立法层次较低。多为部委规章或地方性管理条例，缺乏全国性的统一立法，(见表1)。这种开放式的架构使国家不利于统一管理3P项目，而管理办法过多也可能互相矛盾。含糊的政策或法律法规会对影响3P项目的运作。主要表现在: 法律法规与政策之间的一致性问题；新旧法律或政策法规之间的连贯性和一致性问题；中央与地方政府的政策法规的一致性问题；以及政策法规执行过程中的弹性问题等。例如，当下3P项目的招标法，是由于工程采购的特性而设立, 不允许对标书上的条款、条件等做出实质性的改动,评标结束后，也禁止任何形式的协商和谈判。此类规则没能给招标提供足够的灵活性。而3P模式的优势恰恰在于国有资本通过社会资本提出创造性的建议意见，来为项目带来额外的收益、减少成本。

另外，当前的政策和法律法规有可能导致资产问题或纠纷。3P项目中经常牵涉到国有资产的评估和让渡。国有资产的让渡则涉及到更多的程序，有更多的限制。而引发资产纠纷的又一因素是相关政策和法律法规对于产权确认和界定的不一致性。在乌鲁木齐地铁2号线3P项目就出现这样的问题，乌鲁木齐城轨集团前期为2号线的项目支付的工程款如何进行评估，以什么样的方式转让给社会资本，履行什么样的程序等。

表1 2014年以来3P模式政策梳理

2.市场环境和机制不完善。首先基础设施的建设需大量的资金投入, 但目前我国资本市场的发育状况、政策、金融体系、信用体系和法律法规还无法很好支撑 3P项目的融资需求。一般情况下银行不会轻易给社会资本贷款，担保公司也不提供担保给涉足城轨交通建设的社会资本。由此民间资本在融资上显现出规模小、成本高及渠道窄的缺陷。同时在项目运作过程中缺乏长期金融负债工具。利用长期债务有助于提高融资效率，减少项目成本。许多国际3P项目融资中,可获得长至15～20 年的贷款是极为常见的。在中国，商业银行的借款一般都在10 年以内, 世界上很多国家之所以能够成功运作3P项目，与社会提供给企业的融资条件是分不开的。因此，要想在我国城轨交通领域应用3P模式，需要处理好企业融资难的问题。

其次，监管机制不完善。就政府监管而言，3P项目的监管机制尚待完善。政府监管中存在权力分散、主体繁多等问题。例如乌市地铁2号线的项目主要由政府部门监管，包含建委监管2号线的准点率、安全性，财政局直接监管2号线的经济效益和补贴，以及特许公司代表政府对项目投融资情况进行间接监管。但是目前我国城轨交通项目并没有形成一个针对3P模式的有效的监管机制，导致一些地方在实际操作中，存在监管理念不清、角色错位、重建轻管等问题；监管机制的不完善不但降低了项目的施工质量，在今后运营过程中引发问题，同时可能存在灰色交易或利益输送的行为，导致政府“兜底”，增加了政府的财政压力。

3.项目投资大、回收期长，且审批时间较长。城轨交通具有投资大、公益性强、回收期长、资产折旧多和收益低的特性，因此常亏损。我国目前还缺乏一个可预期的城市轨道交通3P项目盈利机制，因而不少企业对于投资轨道交通3P项目仍持观望态度。同时项目审批时间过长、程序复杂。在一些情况下, 社会投资者还有可能面对不确定的环境, 即不知道需在什么时候从谁那里通过哪些审批，以及获得批准。从实践上来看，3P工作组进驻到特许公司成立，整个谈判和审批的时间比较长，这样会使社会资本进入的时间较慢，而为了按时完工，施工单位必须垫付资金，使得资金紧张。对盘活资本存量，引入竞争机制不利。另外，明确项目的规模和性质是获得审批的前提，一般不能在审批后进行更改。就算后期开发者找到途径可以减少成本,也不能降低需要投入项目公司的资金。现实情况是, 在大型基础设施项目实施过程中常产生实际成本与初始计划产生较大变化的情况。

(二)城轨交通3P模式相应的对策

1.建立健全法律体系。要想成功的3P模式在全国顺利推广，一套健全的法律框架体系非常重要。从我国目前的经济状况和法律环境来看，建议采用国家统一立法和单项立法相结合的方式。国家立法主要解决宏观问题，比如税收、项目运作、监督、纠纷处理机制等问题，在制定过程中应当确保国家立法的权威性，避免存在不同部门的法律冲突。同时可以针对城市轨道交通项目单项立法。对项目主体的权利义务、项目风险等进行规范，单项立法使得项目操作更加具有针对性和灵活性。此外，还需要建立一个3P专业管理机构。例如，美国设立了国家公私合营机构合作委员会，香港设立了效率促进组，以专门控制和解释3P的政策、方针并为3P模式的发展给予支持。

2.转换政府职能，精简审批手续。政府应该精简3P项目的行政审批手续，给投资企业下方经营管理权。对审批情况进行监督，避免出现权利寻租。如果实际报酬率低于事先约定的最低报酬率，政府可以补贴社会资本。并将此条款列入合同，以保证民间资本的投资热情，更好地激发市场活力。建立平等的谈判环境，在运作的过程中形成共赢。

3.建立有效监管机制。3P模式是一种极其复杂的合作模式，从开始立项、评价、招投标到后期实施、验收和运营的整个过程，必须建立有效的监管机制。政府可以设置专门的监管部门，保障资产安全和项目施工质量。在监管的过程中，政府应注意与各利益相关方进行沟通，及时进行协调。同时建立3P综合服务平台。要想3P项目的实施得到有效的监管，政府可以直接通过平台对项目运行的全过程进行监管，保证信息的透明化、公开化。另外社会资本也可对政府行为进行有效约束，形成双方互相监督的平等互助局面，避免权利寻租等现象的出现。

4.创造良好的融资平台。相关部门应通过制定采取有效的政策及措施促进国内外私人资本参与我国基础设施的投资建设。改革对公共基础设施建设的投融资体制。

(1)允许基金公司参与投资。当局应当许可大型的基金公司参与城轨交通3P项目。基金公司可以通过创立城轨交通发展基金，以参股但不控股的方式，为项目筹集所需资金。后期通过每年项目股权分红、股权转让等方式得到资本的回收。同时基金公司也可以与银行或保险机构联合展开业务，从而确保了项目的资金流。

(2)放松社会资本贷款的限定性条件。国家应当放松政策性银行和外国政府贷款的使用限制，鼓励社会资本参与投资。同时为了给贷款提供一定保障，应向银行说明，将授予社会资本项目的特许经营权。

(3)海外发行债券的方式。2014年3月，北京市基础设施投资有限公司通过海外子公司发行3亿美元债券。境外债发行利率相对较低，发债限制条件较少，监管政策宽松。这也为3P项目公司融资提供了新思路。

五、结语

伴随着融资和引入市场化运作机制的需求，城轨交通的发展必将进一步推动3P模式的应用。3P模式本质上是政府及国有投资公司和社会投资人之间形成一系列复杂的契约关系。在实践中，综合考量实际情况，平衡参与各方现实需求，选择适合的和易于操作的3P模式。政府部门建立明确的政企关系和科学的补偿机制，为3P模式的推广提供规范、健康、有序又适度竞争的市场。将来轨道交通采用以融资为驱动的3P模式时，为了操作和协调上更容易，而且使风险相对减低，应充分吸引我国有实力的企业参与。

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[责任编辑：杨超]

ProblemsandCountermeasuresof3PModeinUrbanRailTransitConstruction

LI Ying

(School of Sino-Asian Economic and Trade Research Institute, Urumqi 830012, China)

At present, the Ministry of Finance and the national development and Reform Commission to promote, 3P mode for city rail transit in China (hereinafter referred to as the "urban rail transit") provides a new way of development, this paper based on the practice at home and abroad, the operation mechanism of urban rail transit in China 3P mode in detail, combing and analysis of existing the application of 3P mode in the process of China's traffic problems in urban rail transit, combined with China's national conditions and put forward corresponding countermeasures, in order to promote faster development of 3P mode in our country better city rail.

3P model;rail transit;financing;social capital

2017-06-25

李颖(1973-)，女，新疆乌鲁木齐人，新疆财经大学中亚经贸研究院2016级博士研究生，新疆乌京铁建轨道有限公司财务总监，主要从事中国新疆与中亚区域经济合作研究。

F5.57

A

1004-7077(2017)06-0104-07