文/秦上人 郁建兴

从网格化管理到网络化治理
——走向基层社会治理的新形态

文/秦上人 郁建兴

网格化管理的兴起及其限度

“网格”一词是借鉴电力网的概念而提出的，意为拆分，其优势在于用户提交需求的简洁性和网格响应需求的精准性以及迅捷性。由于城市的先发性，网格化管理首先应用于城市社区，是在保持原有街道和社区管理体制不变的基础上，将城市社区划分为若干“网格”单元，配备网格管理人员进行动态巡视，并依靠城市社区信息平台建立起指挥与监督相分离的一种新型的社区管理模式。网格化管理兴起尽管源于数字化信息化管理，但在实际的基层治理过程中，网格化管理在中国实际上成为一种基层新型的行政方式。“网格化管理、组团式服务”是顺应城乡统筹发展新形势的社会管理创新模式。其基本聚焦单位是家庭，在不改变原来的社区（村）区划的前提下，力图填补原来基层社会管理与服务的“空白地带”，以“尊重传统、便于管理、促进发展”为原则，因地制宜地从社区（村）的管辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等特征出发来设计网格。所有居民都被“定位”在单元网格中，按照对等方式统领公共服务资源，组织服务团队，对网格内的居民提供服务。其运作方式在于，依托统一的数字化管理平台，把全域行政管理区域划分成若干网格，设置网格员在单元网格内巡查，及时发现存在的问题，同时设计出一套完整流程形成立案督促处置的程序，明确责任单位，并设定解决这些问题的时间区间。“组团式服务”则是整合公共服务资源对每个网格配以服务团队。网格化管理兴起于城市居住区管理，特点是精细化管理。首先是科学合理划分社会管理网格并配置相应的人员，然后建立责任机制，依托信息化支持，将“人、地、物、情、事、组织等”维度纳入网格设计程序，整合行政与社会资源，并配备考核评价机制。目前，网格化管理已经成为我国基层社会管理的重要模式与管理工具。我国所有的省直辖市和自治区中都有一定级别的地方政府实施了网格化管理。

从社会管理到社会治理，是一种理念先行的转变，这是源于社会管理的方式具有相对社会治理实际需求的滞后性。随着合作的兴起——任何单一的力量都无法以一己之力应对复杂多样的公共事务问题，必须明确责任，走向合作。社会治理所替代的是国家权力对基层社会的侵蚀与控制的逻辑。网格化管理在一定程度上诞生于这种针对社会的控制逻辑，并仍然存在这种色彩。

技术管控类事务，如基层的安全治理领域，火灾源头的发现，信息的定位等，这类事务采用网格化管理的效能做得较好。“网格化管理对市政工程方面的处理最有效，但在应对社会单位管理区域的处理上，网格中心只能起到‘发现’作用，督促改正的力度不是很大”。典型的证据是网格化管理的“入格事项”是以基础服务事项为主。这些工作在网格化管理的模式下实施得较好。但是，对于网格化管理模式而言，治理服务类事务处理就比较薄弱。治理服务类事务是需要多个责任方协调的，牵涉到职责的协作完成的，单个网格员的资源不足以应对问题的解决。如“涉及社会单位以及居民自身原因产生的问题，就难以处理。”网格化“发现”目前做得很好，而“谁来处理”是网格化管理需要重点解决的问题”。

可见，网格化管理运用现代信息技术，对部分基层社区公共物品的供给效率与基本服务信息的掌控能力较强。也就是说，其管控类职能部分较强，但主要是发现部分做得比较好。由于其自身级别低，科层制的传导功能就难以发挥，虽用“采办分离”制度暂时缓解这一问题，但并不能解决彻底——因为数据不共享、机构不明确、人员难到位、资源不够用；其不足在于理念与实质仍是属地性质。因此，一些需要治理理念与机制来完成的议题，网格化管理的效果就比较有限，停留在管控与管理层次。而且，已有的治理型事务的解决方式，也主要是协调合作的结果。

网格化管理面临的“能”与“不能”表明，网格化管理定位有术，治理乏能。对治理问题的解决就必须向网络化治理转变。目前的网格化管理已经比较完善，这个完善过程也是网格化管理不断适应基层社会治理需求的自我变革过程，因此，目前的网格化管理已经在一定的程度上具备治理属性。为深入探究该问题，须对网格化管理与网络化治理进行辨析。

网格化管理与网络化治理辨析

首先，二者之间的总体治理思路及其表现存在差别。

网格化管理与网络化治理本质的区别在于各自指导思维的差异。网格化管理重在管理，其形式是网格化，是一种管理与控制思维；而网络化治理重在治理，其形式是网络化，因而是一种治理理论指导下的新的治理模式。

在本质上，网格化体制只是将原来的传统体制进行信息化、数字化运用，组合具有功能定位、责任到户的体制模式，所运用的机制与动力主要还是传统的自上而下的管理机制。网络化治理，是根据新的治理需求的变化，建立政府与社会之间的伙伴关系，形成政府与社会互助、合作的网络体系，是成员主体共同参与的一种网络形态。

在网格化管理形态与网络化治理形态中，各个行动主体——如国家、政府和社会的角色是不同的。在网格化管理中，政府仍是管理者与控制者，国家与政府仍然是管理活动与治理行为的主要推动者，社会的存在是对政府管理社会工作的一种配合，个人是网格化管理的主要对象，其角色更多地局限于基层管理活动的执行者。在网络化治理中，政府将不再是基层治理互动的唯一主体，不再是一个管控者，而更多地将扮演一个协调者，社会及社会组织将会是社会治理的重要参与者，不再处于一种被控制的态势，个人也不局限于社会治理的配合者。相反，社会治理的各个主体将是基层社会治理的主要推动力。

面对中国农业发展的新形势、行业发展的新趋势，云天化在服务的转型升级方面进行了卓有成效的探索，从产品的提供商逐渐转变为“产品+服务”的综合服务商。“未来，服务将会被放在企业发展更加重要和突出的位置。简单来说，服务就是对种植的服务，对农民的服务。”段文瀚表示。

在治理的目标上，网格化管理的目标多是基于维稳的导向，服务是手段，稳定是目的，具有较强的管理情结。而对于网络化治理而言，治理是手段，效能是目的。在治理方式上，网格化管理主要采用政府控制社会的传统方法，其主导思想在于国家管控社会。网络化治理则呼吁提倡政府与社会合作，主导思想在于国家与社会的合作、协商与互动的结果。

从各自的政府模式来看，网格化管理还处于传统的政府体制环境中，其所在的政府环境还是单部门的碎片化的政府，重条块，忽视社会系统的整体性特征，官僚制等级比较明显。而网络化治理重在政府之间、政府与社会之间的伙伴关系与网络化关系，其治理的特点是精细化、扁平化，更注重政府的整体性。

其次，二者在具体治理过程方面存在不同之处。

从依赖的动力来看，网格化管理依赖的力量是政府官僚科层制的等级压力，以及干部任命系统与绩效考核机制。因为网格化管理的主要是传统行政控制方式。而网络化治理的依赖动力则是政府与社会之间的网络机制以及公私伙伴关系；在参与的方式上，网格化管理模式下的社会治理过程中，各个参与主体是被动参与，各个社会治理主体多是被动纳入管理活动，执行管理活动。在网络化治理中，各个主体的角色是互动者，其参与治理活动是主动的，表现出较多的自下而上的、自发性的特征。

从推动变革的过程看，网格化管理的变革主体是政府单一主导，而网络化治理则是社会主体多元参与推动；从权力制度看，网格化管理的权力安排的明显特点是集权，而网络化治理的权力安排则是向社会分权；从信任机制来看，在网格化管理模式之下，政府不信任社会，由政府全揽治理资源与权力。在网络化治理模式下，政府与社会建立了伙伴关系，政府与社会各个参与主体建立了交互网络机制，同时也是信任机制，从而得以进行合作治理，可以在一定程度上解脱政府的负担。

在治理的取向上，网格化治理重在内部取向，从内部寻找动力，从内部执行管理活动，并以政府体制内部控制外部社会。而网络化治理则是外部取向的，其治理的对象是外部社会矛盾，依靠的参与主体是外部的社会组织与团体，其体制机制是外部取向的网络化机制。而且，从资源的调动来看，从网格化管理到网络化治理的转变也是对象资源的内部性到对象资源的外部性的转变。网格化管理的资源多是取自于内部，具有资源的内部导向性，这往往造成行政与管理资源能耗过大的问题，从而造成社会管理事倍功半的局面，政府资源如人力、物力、财力等入不敷出，难以持续治理。而网络化治理具有资源的外部导向性，主张社会的自我良性运转，不是仅依靠政府力量来推动，而是依靠基层社会中的各个参与主体与组织，调动社会力量与社会资源、社会资本共同推进社会治理活动。所以，在资源配置方式上，前者的资源配置方式是依赖原有的权威配置模式，而后者则是政府与社会的交易模式、网络化机制中各个行动者之间的协商模式。

在政府间关系上，网格化管理模式主要还是依赖于传统的等级制，而网络化治理模式下的政府间关系是多向度的、交织性的关系；从聚焦对象来看，网格化管理聚焦的对象主要是属地，其治理形态属于静态管理，而网络化治理的聚焦对象主要是属人，其治理形态更多地顾及社会流动性。

因此，网格化管理与网络化治理会面临不同的治理情形。网格化管理虽然也实现了事权下放，但是由于自身是资源内部导向的，致使资源不足而往往陷入基层社会治理的困境。虽然通过巨大的成本可以实现对一些问题的“摆平”，但具有不可持续性；网络化治理也是通过事权下放，但由于自身具有资源的外部导向性，通过网络关系、政府与社会的伙伴关系实现资源的整合，避免了运用政府单臂之力应对纷繁复杂的基层事务的困境。所以，就网格化管理与网络化治理的秩序观而言，前者在于着重对社会秩序的控制性，而后者则更倾向于注重政府、社会之间的合作性导向。

从网格化管理到网络化治理

推进网格化管理到网络化治理的转变，首先需要对目前的网格化管理模式进行“保强补弱”——保留功能，补强不足。

1. 转变基础——保留功能

网格化管理模式中的“管理”方面的功能，既可以与网络化治理的治理功能相互兼容，而且本身也是值得保留的。

网格化管理的目的与定位在于缓释基层社会矛盾，破解社会治理难题，集约社会处置资源，激活基层社会治理队伍。通过网格化管理，可充分发挥基层社会组织作用，调动了社会公众参与社会治理的积极性，引导社区自治组织、社会组织、企事业单位、志愿者等各种社会治理主体参与进来。网格化管理还变革了原来的管理体系，使原来的被动发现问题转变为主动发现问题。在基层社会治理议程方面，网格化管理实现了从坐等群众上门到主动上门服务的转变、事后处理到事前防范的转变，打破体制分割，实现动态化巡查。

此外，网格化管理还存在着纵向利用充分、横向协调不足的问题。因为管理思维受制于管理科层体制的僵化，如果级别较低便协调无果。同时，体制内的资源虽得到整合，体制外的资源却不能有效调动。根据治理的资源依赖力量，在一个开放的社会中，没有一个主体是自给自足的；包括政府都是嵌入到具体的环境当中通过获取环境中的资源来维持生存和发展。这就需要进一步推动将网格化管理向网络化治理的转变。

2. 转变路径——整合提升

网格化管理向网络化治理的转变既是一种提升，也是一种变革。目前的网格化管理已经比较完善，在一定程度上已经具备治理属性。“管理”与“治理”中的各项元素之间不是绝对的是否关系，而是含量与程度的多少问题。在保留好网格化管理本身所具有的功能之后，就可以对网格化管理进行网络化治理方向的提升了。

首先，是整合功能，建立网络。大型的国家机构可以逐步利用管理与市场专家与地方以及社会组织建立合作伙伴关系，形成整体的服务运行与治理模式。作为基层社会治理模式的网格化管理，要实现网络整合，即多网合并、网网整合、网间沟通。在这个阶段，实现网络整合、市场整合、供应链整合以及服务团队整合。如要简化传导，从“必须传达”的规定到网格员“自由裁量”传导；要实现多网合一，以事定网。防止网络与网络之间成为资源与信息孤岛，相互隔离，造成资源不流通；要打破网络界限，统筹调集资源，以网络为工具。在网络化治理的进程方面，积极培育参与主体，完善制度规范，勾勒责任体系。这就要建立几个机制，即多元参与机制、价值共识与合作机制、社会资本与信任机制、利益共享与协调机制。要实现要素下沉、实现治理资源的优化配置。最终实现多网联动、多元经营。

其次，启动网络。网络化治理的推进要把握整合的原则与路径。网络化治理不是没有核心的治理，也不是没有政府的治理；相反，国家与政府必须扮演“元治理者”的角色。实施网络化治理的大致原则在于，设计网络，连接网络治理主体，规范主体责任，运作与经营网络化治理。这就需要放开社会资本，选择伙伴，建立信任。这要求政府与社会中的各个治理主体建立沟通渠道，促进各个社会治理主体之间的协调与工作链接；明确责任，共担风险；建立激励机制与监督机制；促进政府工作方式转变。

再次，从组团式服务向专业化服务转变。网格化管理对应组团式服务模式，即各个部门杂糅一起而提供服务。而网络化组织模式正渐渐成为新世纪商业界的基本特征，正在彻底改变公司的组织结构与经营模式。类似地，网络化模式也将改变政府管理模式，促进社会治理形态的模式转变。正如网络对商业的变革要求——竞争中的公司必须建立一个公司网络，促使网络中的企业都知道如何通过有效合作创造出独一无二的、有价值的难以仿效的产品与服务——网络化治理模式可以让各个治理主体、政府部门得以解脱，从而投入核心的使命与责任，明确分工，便于服务商开发最优型的、专业化的产品。因此，网络化整合后的基层社会治理新模式，可以解放责任不清、任务繁杂的各个管控机构，将精力投入到如何提供专业化、个性化的服务上来。

最后，网络化治理要强调法治化，因为多元的治理主体需要协调和规范。治理能力现代化意味着治理结构网络化和治理手段法治化。而网络化治理本身也可能面临一些问题，如各个主体、网络目标的一致性问题、监督问题、协调问题。这意味着在网络化治理过程中需要经营好各个网络，把握好责任与监督问题，以及合作的结构问题，需要法治调节。

（秦上人系杭州师范大学医学院讲师，郁建兴系浙江大学公共管理学院教授；摘自《南京社会科学》2017年第1期）