王 勇

从咨询机构角度看推广PPP模式存在的问题及建议

王 勇

推广运用PPP模式，作为转变政府职能、激发市场活力、培育经济新动能的重要改革举措，对深入推进供给侧结构性改革，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”发挥了重要作用。截至2016年底，财政部PPP项目库已收录全国入库项目达1.1万个，投资额13.5万亿元。我国PPP工作取得了显著进步，但仍有许多问题亟待解决。本文从咨询机构的角度，对PPP政策制定、PPP执行及PPP咨询服务三个层面存在的突出问题进行梳理并提出合理建议。

PPP；政策；执行；咨询；建议

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）发布实施3年来，各级政府、各部门积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，成为转变政府职能、激发市场活力、培育经济新动能的重要改革举措。由于我国正式开展PPP工作时间短，缺少成熟的经验，政策制定及配套文件滞后且欠缺，给PPP工作带来了极大的困难。加之PPP咨询机构缺乏行业规范与管理、专业咨询服务人才匮乏、市场管理混乱等状况日益严重，严重制约了PPP咨询服务行业的健康发展及PPP项目的规范实施。

一、PPP政策制定层面存在的问题及建议

（一）PPP工作主导部门出台文件存在差异

3年来，PPP工作在国务院统一领导协调下，财政、发改两部门紧锣密鼓出台政策、规范，积极在基础设施及公共服务领域推广运营PPP，相关咨询机构也在不断学习、完善执业标准及技能。据不完全统计，截至2017年3月，中共中央、国务院出台PPP政策近10项，财政部门出台或联合其他部门出台的PPP相关政策50余项，发改部门出台或联合其他部门出台政策20余项， 财政与发改部门出台的PPP政策存在较多差异。

（二）行业主管部门PPP政策滞后，项目的示范效应减弱

在大力推广PPP模式的背景下，住建、国土、交通、卫计、农业、林业、水利等部门也陆续出台了PPP工作指导意见，形成了庞大的政策体系。财政部会同有关部门先后推出了3批PPP示范项目，为咨询服务机构开展PPP咨询工作提供了良好的指导示范作用。这些文件及示范项目的出台，既促进规范了PPP工作的开展，也给PPP实施机构、咨询机构带来了巨大的挑战及困惑，主要原因一是文件更迭速度快，即时补充完善纠正前文规定，造成昨天还是示范项目，大家效仿的典范模式，今天却不能再推广运用；二是缺少政策协调机制，不同部门出台的文件对相同事项约束条件不一、政出多头，造成政策相互掣肘，咨询机构无所适从。

如在园区开发、特色小镇等部分PPP示范项目中包含土地开发及整理的建设内容，但财金〔2016〕91号文件同时规定“PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”，是否需要对前期项目进行追溯调整并没有明确说明。PPP政策滞后，影响PPP项目的示范效应，也给咨询机构带来了困扰。

（三）PPP政策制定的建议

加快PPP立法工作。随着PPP工作的深入开展，相关政策规章不断完善，未来的规章法规制度会愈来愈多，对同一问题的争论也会日益突出。为避免在政策执行与落实上出现偏差，尽早进行PPP立法是当务之急。

适时出台配套政策。PPP模式推进工作已从前期建设阶段逐步进入项目管理、运营、维护阶段，由于不同模式的PPP项目获得的回报方式不同，其会计核算、资产管理、税收政策等亟待配套，相关政策的出台对于项目公司运营、财政补助金额有着巨大的影响。依照明确的政策法规，政府和社会资本才能全面衡量PPP项目的运营情况，社会资本才能真正发挥运营管理水平，保证PPP项目全生命周期合规运营。

二、PPP推广工作中存在的问题及建议

（一）地方政府重融资、轻运营、缺管理现象突出

PPP是在化解地方债务、严禁违规举债的背景下推出的新型投融资管理模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。地方政府在完善基础设施、提供公共服务受困于地方财力不足的情况下，积极运用PPP模式，短时间内获得了项目融资，使得城市基础设施迅速改善，人居环境不断提升。部分地方政府十分倚重项目融资建设功能，把PPP当做另一种招商引资，忽视PPP项目特有的运营及管理功能。公共产品及服务的供给水平及可持续性存在较大的不确定性，由于管理及运营不当，造成项目失败，形成政府不良债务，造成政府公信力下降。

（二）地方部门缺乏PPP管理专业人才

传统的公共服务供给，通过政府购买服务或授权（委托）具有公益职能的企事业单位实施，缺少有效的监督管理，绩效评价

工作执行不到位。通过PPP模式的建设运营，行业主管部门的角色由“运动员”转变为“裁判员”，由公共产品及服务的供给人转为公共产品及服务供给的监督管理者，通过监督管理、绩效考核确保PPP项目公共产品及服务的供给质量及服务水平。地方部门在原有管理体制下并没有建立专业的队伍， PPP项目的监督管理与绩效评价工作尚未形成体系，主管部门对项目监督管理与绩效评价执行能力存在严重不足，人才匮乏，队伍缺失。

财政与发改部门PPP政策主要差别

（三）PPP推广工作建议

加强地方政府对PPP管理理念的理解与认识。深刻理解和运用PPP，落实PPP的融资、融智、融制理念需要政府在国家、省级层面制度上约束、政策上激励，程序上规范、技术上指导，通过学习、培训、宣传、调研、研讨等方式提升地方政府对PPP的认识，切实从项目的建设、运营、管理角度出发，做好PPP项目全生命周期的管理，提升政府的公共服务能力。PPP项目注重全生命周期管理，需要地方政府以全新的理念来看待PPP，不能将PPP看做另一种形式的招商引资，也不能把PPP作为单纯的融资工具，更不能从拉动地方GDP增长的短期行为出发看待PPP。PPP不仅能提高社会基础设施建设和投资运营效率，更多是将地方政府的经济活动公开化、透明化、法治化，更符合市场规律的要求。

提升主管部门职业判断与专业能力，防范决策风险。尽快组建各行业、部门的专业管理队伍，提高其专业胜任能力为当务之急。只有在PPP项目全生命周期中重复发挥政府监督管理、绩效考核、会计核算、经营预测、项目管理等职能，才能切实提高PPP项目管理部门的职业判断能力，防范决策风险。

建立专业的管理队伍，储备人才，明确相关人员政策待遇。现行的PPP模式中，依照规定社会资本可依法设立项目公司，政府指定相关机构依法参股项目公司，依法派驻董事及高级管理人员（总会计师）。市县级PPP项目中，政府方派驻的董事、高级管理人员多来自实施机构或当地PPP办公室，派出人员身份、待遇、报酬、责任、义务问题亟待规范。同时，应该加强项目公司的高级管理人员培训工作，培养PPP项目公司专业人才，建立适应PPP项目运营发展的高级管理队伍，为项目移交储备力量。

三、PPP咨询存在的问题及建议

PPP市场热度激增，也催生了PPP咨询服务机构的建立及发展。PPP项目全生命周期的不同阶段，需要各专业的中介机构提供技术服务。目前PPP中介机构主要提供从项目筛选到项目落地（合同签署）全流程服务，涉及项目投资、项目管理、经营预测、资产评估、方案设计（监管体系、绩效体系、合同体系、采购程序等）、定量评价、财承测算等服务项目，PPP中介咨询机构需要配备不同领域的专业人才才能胜任PPP咨询工作，因此形成了PPP中介机构行业跨专业、多领域、全方位集大成的特点。

（一）PPP咨询服务存在的问题

由于国家尚未出台PPP咨询机构的执业规范，未对PPP咨询机构从业人员的专业技能提出明确要求，缺乏对咨询服务机构有效的监督管理，造成PPP咨询机构鱼龙混杂，咨询服务能力良莠不齐。在缺乏责任追究、监管尚无的情况下，部分PPP中介机构违规操作，出具不实报告或虚假报告、加大财政支出责任、恶意竞争等情况屡有发生。

（二）PPP咨询行业发展建议

借助PPP立法，出台PPP中介机构行业规范、执业准则。借国家PPP立法之机，建议在法律条款中设置PPP中介机构行业规范章节，明确中介机构的法定业务地位；有关部门适时出台PPP中介机构执业规范，明确机构设置、人员配备条件，满足PPP咨询服务需求。

明确PPP中介机构服务范围。财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号）等文件规定：“项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。”而目前PPP中介机构不仅为政府提供编制项目物有所值评价报告，同时提供了从项目筛选到项目执行（合同签署）全过程的咨询服务，包括编制项目建议书、编制项目实施方案（含初稿）、项目产出说明、物有所值评价报告（定量评价）、财政承受能力论证报告、项目采购阶段的竞争性磋商、项目合同文本的编制等服务。在中介机构专业能力足以胜任相关工作的情况下，国家应尽快出台指导意见，允许中介机构提供相关服务，明确PPP中介机构服务范围。

成立PPP各专业委员会。PPP项目涉及能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、教育、文化等众多公共服务领域。应该尽快组织业界专家、精英成立不同行业领域的专业委员会，研究制定适用于行业的PPP操作指南，搭建行业PPP工作的顶层设计架构，制定行业PPP发展方向，规范行业PPP执业准则，促进PPP健康持续发展。

王勇，北京中同华资产评估有限公司山东分公司，高级会计师。研究方向：政府管理会计。