车妍妍　吴慧洁

摘要：从农村土地银行的运营流程、资金保障、外部制度、主要业务和应急机制5个方面将中国与其他国家的农村土地银行进行对比。在此基础上，提出完善中国农村土地银行的发展策略，创造有益于中国农村土地银行业务开展的外部环境。

关键词：农村土地银行；对比分析；策略

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）20-3997-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.048

Abstract： The process of land bank operations， funds guarantee， external system， major business and the emergency response mechanism were compared with other countries' rural land bank. Accordingly the development strategies for China's rural land bank were put forward， in order to create a better external environment for the rural land bank of China.

Key words： rural land bank； comparative analysis； strategy

1 中外农村土地银行运行模式

1.1 美国农村土地银行运行模式

美国土地银行成立于1916年，当时美国面临着农业危机，以农产品过剩为特征的农业障碍不断地发生，并且持续时间较长，为此美国联邦政府认识到仅仅依靠市场解决农业危机存在一定的缺陷，联邦政府必须参与农业领域，调整美国农业的发展，在这种情况下，政府主导的联邦土地银行成立。

纵观美国土地银行的发展模式里面存在两对关系。首先是联邦政府和联邦银行之间的关系。美国政府在联邦土地银行成立初期，垫付创建银行的资金，并购买联邦土地银行发行的债券，为其提供资金上的支持；土地银行则以土地为担保，贯彻实施国家政策，为贷款对象涉及各类涉农主体，业务覆盖区域内的农场和农民（农业经济主体）提供长期信用活动，如发放贷款、发行债券等[1]。与此同时，美国政府根据《联邦农业信贷法》将土地和金融结合，开展土地抵押贷款，间接为农业经济主体提供长期低息贷款，为其业务的开展创造了良好的法律环境。其次是农业经济主体和联邦土地银行之间的关系。农业经济主体将自己所有的土地抵押给联邦银行，联邦银行根据土地大小、质量以及地理位置等因素统一标准进行评估，根据价值评估为农业经济主体提供5～40年不等期限的低息贷款；最终联邦土地银行将零散的土地从所有者手中集中购买，储备一段时间，对于条件不成熟的土地进行整理，在这个过程中，分期分批把已开发成熟的土地先推向土地市场，进行出售和转让，从而获得资金上的回笼。美国联邦土地银行运营模式见图1。

1.2 德国农村土地银行运行模式

德国是世界上最早发展土地金融制度的国家，德国土地银行成立于18世纪下半叶，当时德国正遭受战乱，农民生活在逃亡中，富有的地主也身负巨债，导致高利贷现象猖獗，更让农村经济发展雪上加霜。为了摆脱高利贷剥削，促进农村经济发展，振兴农业，国王便下令成立德国史上第一个土地抵押信用合作社。德国土地银行实则是政府强制建立，国家负责管理和监督，以市场为主导的长期金融机构。

德国土地银行主要存在三对关系。首先是社员和土地抵押信用合作社之间的关系。土地抵押信用合作社社员主要是指自愿将土地作为抵押物的农民和土地主们，社员将各自拥有的土地作为抵押物抵押给合作社，需要借款时，社员向合作社提交申请书，必须说明贷款的数额、用途、期限以及抵押土地的位置、面积等土地信息，并将土地所有权的证明文件交出，经合作社审查认为合格，专业人员对土地进行测量评估后，依据评价来核定借款的数额（一般情况下为土地价值的1/2或2/3）。社员与合作社订立借款契约，合作社收存抵押物的契约，并且支付债券给社员，债券的总值等于社员所得的金额，借款的期限一般是10～60年不等。其次是土地抵押信用合作社和市场之间的关系。土地抵押信用合作社将社员土地抵押物作为保障，发行土地债券在市场上进行出售，从而获得资金上的回笼，债券价格涨跌的风险由合作社承担。最后一对关系是市场和社员之间的关系。社员在合作社获得债券，社员将债券在市场上出售，市场提供等额的资金进行购买，在此过程中，社员必须承担市场债券价格涨跌的风险[2]。德国土地银行运营模式见图2。

1.3 中國农村土地银行运行模式

近年来，随着中国土地制度的不断完善，不少地区不断进行尝试和探索土地金融业务，如宁夏平罗、湖南浏阳等地。但总体而言中国的土地金融业务发展相对缓慢，土地银行的运营也处于停滞状态，地方政府只片面地追求经济效益，在监管和监督土地使用情况时，不能有效地避免土地浪费；政府只进行宏观调控，未能充分发挥主体作用。纵观中国农村土地银行，其运营模式中主要存在三对关系。首先是农户和土地银行之间的关系。土地银行将农户自己不愿意耕种的承包地的使用权进行登记，银行则根据土地位置、土壤肥沃土地、农户土地的大小以及申请贷款时间等因素用统一的标准进行评估，根据价值评估的标准来确定土地存放的利息，并开具相关存地证明交给农户。其次是土地银行和贷地方（大型种植园、农产品加工企业等）之间的关系。土地银行将登记的土地进行储备、归类整理、编号，并用统一的技术标准对收取的土地进行规范化的整理，如土地平整、土壤质量改造、相邻土地之间的合并等。与贷地方进行土地租赁洽谈时，土地银行将整合好的土地作为资本的形式进行展示，在这个过程中，必须明确贷地方的身份特征（是否具有政府认可的土地使用资历、土地的用途、租地资产的审核等）。贷地方根据租地时间的长短、土地的质量等支付土地利息给银行，银行的收益主要来自贷地方和农户之间的利息差。最后一对关系是农户和贷地方之间的关系。农户可以应聘去贷地方（大型种植园或农产品加工企业）提供劳务，贷地方向农户提供相应的薪酬，两者建立一种劳动雇佣关系。中国农村土地银行运营模式见图3。endprint

2 中外农村土地银行运行模式对比分析

2.1 资金保障的对比分析

美国联邦土地银行信贷资金来源主要有三个方面：一是吸收股金。土地银行规定申请贷款的农户在获得资金的同时，必须缴纳借款额的5%～10%作为土地银行的股金。二是发行土地债券。三是盈余积累。从净收益中留存25%作为土地银行盈余公积金。多种融资方式增加资金的来源和保障资金的数量，有效地解决了农村土地银行长期缺乏资金的困境，进一步推动了美国农业生产的大发展[3]。德国土地银行的资金来源主要是通过发行债券的方式来获取。合作社在政府授权的条件下，根据有关法律规定，以土地作为抵押物发行债券，在市场上进行出售，债券价格涨跌的风险由合作社承担。

相比较美国和德国的土地银行而言，中国农村土地银行规模都很小，一般都是土地银行赚取差额利息作为自身发展的资金，一方面资金来源不稳定；另一方面，由于缺乏正规的管理，这些资金贷款没有正规完备的抵押担保和借款手续，存在一定的风险。在这种情况下，从长远来看很难在全国范围内形成健全的土地金融市场。

2.2 外部制度环境对比分析

美国政府颁布《联邦农业信贷法》，政府干预引入农业领域，将土地和金融结合，通过法律手段扶持建立全面的农业信贷体系。就其资金支持上，美国政府在联邦土地银行成立初期，通过购买土地银行股票的形式，帮扶联邦土地银行解决资金匮乏的困境，其中政府约占银行股金总额的80%以上，这种政府制度上的创新既能满足农业经济主体的资本需求，又能保障农民的利益。德国土地银行成立初期，德国政府强制性地建立首个土地信用合作社，同时受国家管理和监督，主要对贵族地主开展长期的信用业务。至19世纪早期，德国政府主要扶持耕农，并且开始给予农村金融财政补贴，这些资金可以用于开垦荒地、购买土地、兴修道路与水利、造林平地等，只要愿意将自己的土地交给合作社作为抵押物的地主和耕农，都能获得长期低息贷款。经过200多年的发展，德国土地银行的发展最终以政府信用为保障，通过贷款的方式为合作社的成员提供长期低息的贷款。在法律上，德国对农村信用合作社采取监督的机制，通过法律的形式约束信用社的行为，主要依托联邦金融监察局、中央银行和行业审计，由现场和非现场监管共同构成；对银行的管理主要依据国家颁布的《德国合作银行法》[3]。从美国联邦土地银行和德國的土地银行发展的状态来看，政府在法律和财政上的支持，有利于土地银行业务的有效开展。

中国由于特殊的国情，农村土地属集体所有，农民只享承包权，农村集体土地所有权主体不明确，就会造成集体土地所有权归属混乱。从法律条规方面看，中国还没有一部与土地银行相关的法律。目前土地银行运行是按照《中华人民共和国农村土地承包法》中的相关规定来进行的，但是《承包法》毕竟不是专业的银行法，没有对土地银行或者与之相关的类似行业做出详细的规定，因此中国的土地银行只是在各地方的规章制度之下运行。没有正规的专业法律，就会增大农村土地流转的风险，降低各利益方的违约机会成本，不能有效地保证农户和贷地方的诚信度，业务也很难得到有效开展。

2.3 主要业务的对比分析

美国联邦土地银行开展业务的主要目的是利用农户所拥有的土地，通过信贷活动为农户融通资金，因此，从业务上讲，主要是从事农地信贷业务，以最大限度地降低运营成本。相比较美国联邦土地银行，德国土地银行经过200多年的发展已形成了以制约高利贷为主要目的，为农民提供10～60年不等的长期贷款，最终协助农民购买土地、开垦土地，兴建水利、道路、耕地平整和造林为主要业务的土地银行[4]。

而中国农村土地银行发展还处于起步阶段，各个地区都在试点探索，虽取得一定的成效，但目前还只是一个有限功能的金融机构，在土地流转中仅仅扮演中介机构的角色。业务的开展也主要围绕着中央政府的各种政治指标，其内容严重偏离农村土地银行多元化的价值目标，加之相关专业法律不完善，业务内容开展存在一定的风险。

2.4 预防风险的策略对比分析

美国政府颁布《农业信用贷款法》来支持联邦土地银行业务的开展，这种法律先行的做法最大限度上降低了土地银行运作的风险。在业务运作上，联邦土地银行采取统一可行的标准，对申请人提供的申请书和有关证件进行审核、测量、估价等，以确保程序的透明性和真实性，降低土地银行运行在流转前的风险。在资金筹措上，土地银行规定农业经济主体成为银行的股东，认购一定的股份，土地债券的发行为联邦土地银行运营提供基础的资金保障[5]。德国政府在选择合作银行时，严格按照国家颁布的《德国合作银行法》，对土地银行进行民主管理的同时，成立社员代表大会，对合作银行监督管理，其管理任务主要由合作社审计协会担负。审计协会隶属于合作社，主要负责定期监督审计合作社的业务开展、资产状况和各个部门、机构的活动[6]。在风险监督机制上，德国土地银行已经形成完善的风险控制体系。在保证农村土地银行稳定运营的前提下，实现盈利。

随着中国土地制度的完善，全国各地区不断地试点探索，农村土地银行的参与者也在不断壮大，从单一的农民自愿组织到企业和社会机构。在市场经济发挥主体的作用下，当土地银行面临风险时，政府已经远远不能控制风险，再加上中国行政化的监督方式，基本停留在机构、业务审批和合格性检查阶段，很难降低土地银行的风险范围和程度。

3 完善中国农村土地银行发展的策略

3.1 加大对农村土地银行的财政扶持力度

政府应加大财政的支持力度，拓展土地银行资金来源，如发行土地银行债券、土地银行股票等。然而中国农村土地银行一般来说只是提供较小数额的贷款，用于农业基础建设，这种贷款的时间一般都比较长、利息也比较低，这就使得农村土地银行不能像其他商业银行一样通过吸收存款的方式来汇集资金，所以发行土地债券和依靠财政支持是十分重要的途径。

3.2 颁行农村土地银行法律法规endprint

制定完善的法律法规，明确土地银行的法律地位，实现有法可依，从而加快健全的土地银行由试点推广到全国的政策准备。根据实际来完善《农村土地承包法》和《農村土地经营权流转管理办法》，只有可操作性的法律法规真正颁布和实施，农民对土地的承包、使用和收益等权利才能得到有效的保障。在有法必依方面，严格保证相关法律法规的落实，使农地交易过程阳光透明，出台法律法规在土地改革的基础上进行细化，明确土地的产权，明确土地产权还包括土地的所有权和使用权主体、明确土地使用的年限，为农村土地市场建立一个稳定的交易环境。明确产权主体就是交易的主体，只有安全可转让的土地使用权才能促进农民收益，并且降低了收益的不稳定。

3.3 拓展农村土地银行的业务范围

扩宽农村土地银行的业务范围。首先，开展基础业务内容。土地银行充当中介机构，以土地作为抵押，为自愿申请贷款的农民和大农户或公司提供平台。其次，发行土地债券、股票获得资金来源，并将此项资金在保证土地银行正常运营下，用以零散土地的整理、开发，再将整合后的土地以更优质条件贷出加大资金回笼。第三，成立价值评估机构。对农民自愿将自己土地经营权在土地银行进行登记的土地，土地银行根据土地的地理位置、土壤肥沃程度、升值潜力等因素进行准确评估，确定贷款的数额和利息，为土地流转提供合理的价格，从而间接维护农民的收益。四是建立土地利用和肥力监督机构。跟踪贷地方的土地利用方式，确保其按照流转合同所规定的方式利用土地，禁止违背流转合同所规定的方式利用土地，并对土地肥力进行定期监测，避免因过度利用土地而导致土地肥力下降的情况出现。

3.4 明确市场交易准则

单靠市场是没有办法实现资源的有效配置，这就需要“看得见的手”来进行管理，因此加强政府对土地市场宏观管理，从立法的角度保证土地市场的公平和效率是十分必要的途径。政府应出台土地流转财税法律法规，对土地银行开展的业务实施税收优惠政策，对土地银行的债券持有者实施免征所得税，根据法律来维护土地银行参与者的利益，从而为土地银行业务的开展创造宽松的外部环境。其次，制定完备、明确、可操作性强的市场交易规则，将土地交易的自主权力交给农民。制定有关土地流转的交易法则，规范其交易行为，同时出台相关法律法规，使农民的市场行为有法可依，保障交易的顺利展开，为之提供有效的法律保障，政府在这个过程中要进行及时的监管，以纠正市场失灵。

3.5 规范责任主体，建立健全社会保障制度

在中国法律法规不完善的条件下，不能通过有效的法律手段规范责任主体的权利和义务，当土地参与者不断扩大，风险承担主体不够明确，就会加大土地银行运营的风险。鉴于此，土地银行应该采取相应的措施来规范农户和贷地方的权利和义务，并分别签订相应的合同，如对于自愿将土地使用权在土地银行进行登记的农户或者企业，优先享有承租权；对于土地银行的贷地方应该严格按照合同规定，合理利用土地资源。经双方同意，将签署的合同放置在风险监督机构进行监督，如有一方违反合同的相关规定，风险监督机构通过相关经营规章制度，让责任主体付出相应的赔偿，严重者终止合作关系等。其次，面对土地银行财政上的风险，借鉴德国土地银行的经验，开展以土地为抵押进行融资以外的业务，缩小政策性金融业务的范围，明确政府和市场的边界，让市场分担相应的风险，从而减轻政府的债务负担。最后，完善的农村社会保障体系是推进农地抵押贷款开展的重要方面，建议根据农民外出务工情况，建立统一的农民工社会保障制度，促使城镇社会保障和农村社会保障制度对接。同时，稳妥推进农村社会保障制度改革，逐步扩大农业保险的覆盖面，建立健全医疗、生育、就业保障制度，不断完善社会保障体系，确保农民的最低生活保障，从而弱化土地在农民手中的保障功能，进一步加速土地流转，促进农村土地规模经营，最终推动农村土地银行发展。

参考文献：

[1] 郭 骊，陈少强，孙艳丽.论建立中国特色农村土地银行[J].中央财经大学学报，2010（4）：36-42.

[2] 张周国.借鉴德美经验发展中国农村土地银行[J].世界农业，2015（3）：146-151.

[3] 耿传辉.中国农村土地金融改革与发展研究[D].吉林长春：吉林大学，2016.

[4] 田广星.基于外国视角推进中国农村土地银行的发展研究[J].农业经济，2012（5）：100-101.

[5] 张 曼，胡银根.农村土地市场的制度效率研究[J].国土资源情报，2012（12）：39-42.

[6] 朱英刚，王吉献.国外及台湾地区土地金融研究与借鉴[J].农业发展与金融，2008（11）：37-41.endprint