杨伟伟　王云平

摘要：農村居民点用地整理作为土地综合整治的重要组成部分，在有效增加耕地面积和满足建设用地指标需求方面发挥了越来越重要的作用，科学合理地进行农村居民点潜力分析是农村居民点整理工作顺利开展的前提和依据。从整理潜力的可实现角度，将农村居民点用地整理潜力归为理论潜力和现实潜力，介绍了不同整理潜力测算方法的原理，总结了不同整理潜力测算方法的优缺点及适用范围，并提出未来农村居民点整理潜力测算发展的建议，使农村居民点用地整理潜力测算方法更系统更合理，为土地整治规划编制和农村居民点整理工作提供参考。

关键词：农村居民点用地；整理潜力；理论潜力；现实潜力

中图分类号：S154.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）20-3941-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.036

Abstract： As an important part of the comprehensive improvement of land，the rural residential area has played an increasingly important role in effectively increasing the cultivated land area and meeting the demand index of the construction land. The scientific and rational analysis of the rural residential potential is the smooth completion of the rural settlements to carry out the premise and basis. The paper collects and collates the research results related to the potential of rural settlements，and classifies the potential of rural residential land consolidation as theoretical potential and realistic potential from the viewpoint of the realization potential of finishing potential was classfied. The principle of different potential measurement methods were introduced. The paper summarizes the advantages and disadvantages of different methods and the scope of application were summarized，and the suggestions on the future development of rural residential settlements were put forward，and made the rural residents land use potential consolidation method more systematic and more reasonable，which could provide reference for land preparation planning and rural settlement.

Key words： rural residential land； consolidation potential； theoretical potential； realistic potential

改革开放以来，中国一直处于城市化和工业化的快速发展阶段，一方面快速发展的经济与不断增长的人口对建设用地的大量需求加剧了与耕地保护之间的矛盾；另一方面大部分农村都存在脏、乱、差的现象，主要表现为布局散乱、结构不合理等，严重阻碍了中国社会经济的发展。2005年国土资源部提出的城乡建设用地增减挂钩政策和党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设，推进农村居民点整理工作。农村居民点整理工作的开展不仅可以有效增加建设用地指标，而且可以优化农村布局，改善农村生态环境。

农村居民点整理的内涵是从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整[1]。然而，对农村居民点用地整理潜力进行科学合理地测算是农村居民点整理开展的关键环节，对农村居民点整理的顺利开展有着重要意义。科学准确地测算农村居民点用地整理潜力，不仅可以显示一定时期内农村居民点整理潜力的时空特征，为农村居民点整理战略部署以及编制土地利用总体规划提供重要的依据[2]，而且还可以为优化村庄布局结构、改善村庄生态环境、提高土地利用率，提供理论依据。本研究在对现有的潜力测算方法进行归纳和总结的基础上，分析了各种潜力测算方法的优缺点及适用范围，为完善中国农村居民点整理潜力测算体系提出了建议，使得农村居民点整理潜力计算体系更系统、计算方法更科学、计算过程更合理、计算结果更准确。

1 农村居民点整理潜力内涵

在《县级土地开发整理规划编制要点》[3]中，农村居民点整理潜力是指在一定时期、一定生产力水平下，采取工程技术、土地产权调整等一系列措施，对现有农村居民点改造、迁村并点等，可增加有效耕地及其他农用地面积及改善村庄生态环境的能力。丁恩俊等[4]从生态环境方面考虑，认为农村居民点整理潜力在减少村庄建设用地面积或增加有效农用地面积的基础上，还包括实现土地增值的潜力和改善农村生态环境的潜力。农村居民点整理潜力根据潜力的可实现程度可以分为理论潜力和现实潜力，理论潜力是指不考虑影响农村居民点整理的自然、经济、社会等因素测算出来的整理潜力，在实践中并不一定可以实现；而现实潜力是在分析众多影响因素后可实现的那部分整理潜力，具有实际可操作性。endprint

2 理论潜力测算方法研究

农村居民整理理论潜力是指在不考虑影响农村居民点整理的自然、经济、社会等因素和约束条件下测算出来的整理潜力，在实践中并不一定可以实现。理论潜力的测算方法主要有人均建设用地指标法、户均建设用地指标法、城镇体系规划法、农村居民点闲置率法。由于人均建设用地指标法和户均建设用地指标法都是以国家政策标准为依据的，这两种方法统称为政策指标法。

2.1 政策指标法

2.1.1 人均建设用地指标法 人均建设用地指标法是指《土地开发整理规划编制手册》（国土资发[2002]57号）中的规定农村居民点整理潜力的测算方法。其是以农村居民点用地现状面积和《村镇规划标准》（GB50188—93）中规定的人均建设用地面积乘以现有农村人口（规划目标年农村人口）所构成的理论用地面积的差值来计算整理的潜力。

ΔS=Sxz-Sa×Pxz（或Pgh）

式中，ΔS——农村居民点用地整理潜力；Sxz——农村居民点现状用地面积；Sa——国家人均用地标准；Pxz——农村居民点现状人口数；Pgh——农村居民点规划年人口数。

该方法是中国《土地开发整理规划编制手册》中规定的测算方法，也是《县级土地开发整理规划编制要点》（GB/T 19231-2003）中推荐的测算方法。该方法优点在于计算方法简便、计算结果较为客观，部分省、市、县级土地开发整理规划中的农村居民点用地潜力都用该方法进行测算。许多学者采用该方法进行了农村居民点整理潜力工作的研究，例如王雨桐[5]运用人均建设用地指标法测算了沛县四镇的农村居民点整理潜力；陶运平等[6]采用人均建设用地标准法测算了朔州市的农村居民点整理潜力。在农村居民点整理潜力测算过程中，该方法难以衡量空间区域的差异性，并且缺乏对于农村居民点整理潜力释放影响因素的考虑，测算结果往往比实际偏大、难以实现。

2.1.2 户均建设用地指标法 户均建设用地指标法是计算农村居民点用地整理潜力的常用的政策指标法之一，该方法实质上与人均建设用地指标法相同。户均建设用地指标法是通过居民点用地现状面积、国家规定的户均农村居民点用地指标以及研究区规划期的户数3个元素来计算农村居民点用地整理潜力。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，中国农村宅基地确定标准与人均耕地面积相关联[6]，人均耕地0.133 hm2以上的村，每戶不准超过400 m2；人均耕地0.067～0.133 hm2的村，每户不准超过300 m2；人均耕地0.067 hm2以下的村，每户不准超过200 m2。该方法是应用农村居民点用地现状面积减去政策规定的户均宅基地面积与户数的乘积得到整理潜力。

ΔS=Sxz-Sp×M

式中，ΔS——农村居民点用地整理潜力；Sxz——农村居民点现状用地面积；Sp——国家户均用地标准值；M——规划期户数。

户均建设用地指标法是以农户为单元测算潜力，更加符合中国农村宅基地获取和使用的现实情况。但该方法忽视了农户数和农户家庭结构的变化，导致计算结果比实际偏大。与人均建设用地指标法相同，该方法一般适用于省、市、县级土地开发整理规划中的农村居民点用地潜力的测算。在农村居民点整理潜力研究中，陈竹安等[7]、李衡等[8]采用户均建设用地指标法分别测算了东乡县农村居民点整理潜力和黑龙江省2020年农村居民点通过土地整理等措施可以挖掘的潜力。

2.2 农村居民点内部闲置率法

农村居民点内部闲置率法[9]是通过对研究区内的典型样点地区闲置土地面积进行调查统计，获取土地闲置率，然后将研究区农村居民点用地总面积乘以典型样点区土地闲置率得到研究区整理潜力的方法。

ΔS=S×a

式中，ΔS——农村居民点用地整理潜力值；S——研究区农村居民点总面积；a——研究区土地闲置率。

贾玫[9]通过对吉林省典型样点调查统计，确定村庄内部土地闲置率为6%，以此测算吉林省通过农村居民点整理可节约土地面积3.33万hm2。农村居民点闲置率法可相对精确地测算出典型村庄土地利用现状的闲置面积，进而推算出整个研究区的农村居民点可整理潜力。但是该方法也存在不足，一方面该方法仅考虑了农村居民点内部闲置土地的整理潜力，忽视了农村居民点内部非闲置部分的整理潜力以及影响潜力转化的现实因素，计算结果偏小；另一方面典型区域的土地闲置率不能代表整个研究区的土地闲置情况，因此调查测算出来的数据不能客观地反映整个研究区的整理潜力[10]。该方法适用于中小尺度范围的农村居民点整理潜力测算研究。

2.3 城镇体系规划法

随着城镇化水平的提高，农村人口不断涌入城镇，农村人口的变化对农村居民点整理潜力产生了较大影响，城镇化水平提高使得农村居民点用地面积减少，有学者提出了城镇体系规划法[10]。该方法是以研究区所在省、市规划期用地和人口标准为依据，根据农村居民点用地现状面积与农村居民点用地规划期末面积的差值来确定研究区农村居民点整理潜力。

ΔS=Sxz-SGH

式中，ΔS——农村居民点整理潜力值；Sxz——研究区现状农村居民点面积；SGH——规划目标年农村居民点面积。

刘筱非等[11]采用城镇体系规划法测算了重庆市渝北区农村居民点整理潜力。城镇体系规划测算法与政策指标法的两种方法相比，没有本质区别，均以国家或地区的政策指标为标准进行测算，城镇体系规划法优点在于涉及到因城镇化水平提高导致农村人口和农村建设用地发生变化的因素，但是忽视了不同区域人口在空间转移上的差异性和闲置居民点的盘活问题[12]。城镇体系规划的编制一般都是以市（县）域城镇的结构和布局为单元，因此，该方法适用于大中尺度范围的农村居民点整理潜力测算。

3 现实潜力测算方法研究

农村居民点用地整理现实潜力是在分析众多影响因素后可实现的那部分整理潜力，具有实际可操作性。在土地利用规划中，运用人均建设用地指标法、户均建设用地指标法、城镇体系规划法等潜力测算方法可以简单、客观准确地计算出农村居民点用地潜力，有利于合理地规划农村居民点用地，为编制土地利用规划提供理论依据。然而，在农村居民点用地整理过程中还受到自然、社会经济、农户意愿等方面多种限制因素的影响。运用政策指标法（人均建设用地指标法和户均建设用地指标法）、农村居民点闲置率法、城镇体系规划法等传统方法测算出来的农村居民点用地整理潜力仅是农村居民点用地整理的理论潜力，并不符合现实情况。因此，有的学者在理论潜力测算的基础上，采用多因素综合评价法构建理论潜力修正体系并确定指标权重，得出修正系数，将理论潜力转化为现实潜力。有的学者从农户意愿角度出发，将农户意愿量化得出修正系数，计算出更加符合实际的整理潜力。endprint

3.1 多因素综合评价法

多因素综合评价法是指运用多个指标对多个参评单位进行评价。农村居民点用地整理是受自然、社会经济、生态环境以及农户意愿等多因素影响的社会活动。多因素综合评价法可以将理论潜力转化为现实潜力，通过选取具有代表性的评价指标构建评价体系并采用熵权法、层次分析法确定权重，测算出农村居民点用地整理的现实潜力。

多因素综合评价法是目前应用较多的测算整理潜力的方法，它的优点在于多方面考虑了影响研究区域整理的限制因子，计算结果符合一定的现实情况；缺点在于忽视了农村居民点用地整理潜力释放是一个长期的演进过程，在构建评价指标体系时，缺乏从时间尺度上对整理潜力评价指标的动态预测。多因素综合评价潜力测算法适用于测算县级以上大、中尺度的农村居民点用地整理潜力。刘义等[13]、禹波[14]、刘名冲等[15]在运用人均建设用地标准法测算出农村居民点用地整理理论潜力的基础上，采用多因素综合评价法，从自然、社会和经济3个方面选取指标构建评价体系，分别测算了天水市秦州区、山西省稷山县、河北省太行山山前平原区的整理潜力。石诗源等[16]、胡伟伟等[17]、曲衍波等[18]、刘玉等[19]运用政策指标法法计算了研究區的理论潜力，并选取自然、社会、经济、生态4方面因素相关指标构建综合评价体系。王筱明等[20]以济南市为例，采用户均建设用地标准法测算农村居民点用地整理潜力的基础上，从地形、社会经济、土地资源以及宅基地利用4个方面选取了多个指标，构建了农村居民点用地整理潜力修正体系，将理论潜力转化为了现实潜力。魏洪斌等[21]从自然、经济、社会、成本和效益5个角度选取指标建立了整理潜力修正体系，测算了重庆市开县的整理现实潜力。宋文等[22]以甘肃省临夏县北塬地区为例，从影响整理潜力的自然、经济、社会、土地资源利用和宅基地利用等因素中选取指标，建立综合指标评价体系，将理论潜力转化为现实潜力。

综合许多专家学者的研究，农村居民点用地整理潜力的影响因素主要归纳如下：自然环境因素、社会因素、经济因素、生态因素、效益因素以及资源结构。但许多研究都未考虑农户搬迁意愿对农村居民点整理潜力的影响，研究结果缺乏一定的可操作性。

3.2 基于农户意愿

在农村居民点用地整理潜力释放的过程中，农户是农村居民点用地整理工作开展的主体，农户整理意愿是农村居民点用地整理项目能否顺利开展的关键因素，农户的整理意愿决定了农村居民点用地整理潜力释放的可行性。因此，部分学者开展了农户意愿的调查，并将调查结果量化处理，构建理论潜力修正系数，将理论潜力转化为现实潜力。樊芳等[23]以农户整理搬迁意愿为限制条件，构建了农村居民点人均建设用地指标法改进模型，定量分析了宾阳县基于农户搬迁意愿的农村居民点整理现实潜力。孔雪松等[24]从农村居民点政策指标、农户意愿与空间分布3个方面构建农村居民点整理潜力修正体系，探讨了嘉鱼县农村居民点整理现实潜力。

基于农户意愿的农村居民点用地整理潜力测算方法的优点在于充分考虑了农户搬迁整理意愿，使研究结果具有一定的实际可行性。但在了解农户意愿的过程中需要一定的人力、物力，工作量较大。因此，该方法适用于中、小尺度的农村居民点用地整理潜力测算研究。另外，该方法忽视了自然、社会经济、生态等因素对农村居民点用地整理的影响，测算结果不符合实际情况。

3.3 模式法

农村居民点用地整理潜力测算模式法[25]是根据研究区的自然、社会经济、生态安全等因素，确定不同区域的农村居民点整理模式，依据不同的整理模式择优选择不同的整理潜力测算标准，确定不同整理模式下研究区域的整理范围，进而测算整个研究区的农村居民点用地整理潜力。

林常春等[26]在分析研究区自然条件、社会经济、土地利用及规划布局等因素的基础上，将卢龙县分为规划村庄改造模式、生态搬迁模式、迁村并点模式以及内部改造模式，分别提出了对应不同模式的测算农村居民点用地整理潜力的方案城镇体系规划法、户均法、人均法以及闲置率法。闫东浩[25]以延庆县为研究对象，选取了自然、社会经济等因素分析了延庆县规划期内农村居民点用地整理的3种模式为向城镇集中、向中心村集中和原地改造等，依据全县不同区域整理模式确定了不同的整理潜力测算方法为城镇体系规划法、农村居民点内部闲置率法，最后测算出全县农村居民点用地整理总潜力2 219.24 hm2。

模式法是结合研究区域的自然、社会、经济等影响农村居民点整理的众多因素，分析不同地形条件下不同整理模式的农村居民点用地整理范围，确定不同区域范围内农村居民点用地整理模式和整理潜力测算方法，其测算结果在一定程度上揭示了研究区域的整理潜力，为农村居民点用地整理潜力测算开辟了一个新视角。在农村居民点用地整理过程中，农户搬迁意愿、资金来源保障、政府政策支持一直都影响是农村居民点用地整理开展的关键因素。然而模式法忽视了对农户搬迁意愿以及资金保障等的量化分析，使得相关的研究结果缺乏实际可行性。

3.4 其他方法

刘明香等[27]通过实地调查、遥感判读、数理统计等方法运用公式：村庄整理潜力=现状居民点用地面积-规划末居民点面积+新建房面积-建设占用农村居民点面积，对花垣县农村居民点整理潜力进行了分析。董明宇[28]在诸城市的农村居民点整理潜力研究中，采用人均建设用地法、户均建设用地法及宅基地闲置率法分别测算了研究区整理潜力，并通过对3种方法的赋权得到综合整理潜力。朱晓华等[29]以山东省禹城市13个典型村为研究对象，使用高分辨率遥感影像（分辨率0.25 m），通过GIS技术遥感判读解译出待整理区域空置宅基地、废弃宅基地、空闲地、坑塘水面及打谷场5种地类面积，得出整理潜力。

4 总结

中国各地的自然条件和社会经济条件存在差异，不同的时间和空间尺度所采用的整理潜力测算方法有所不同。因此，要依据不同区域的实际情况，遵循最优原则，有差别地选择适合各研究区的潜力测算方法，科学合理地计算农村居民点用地整理潜力。然而中国农村居民点用地整理潜力测算方法体系还存在一定的问题，例如现有的农村居民点用地整理潜力测算方法有的对农村居民点整理影响因素考虑不全面；有的未深入调查，忽略了宅基地以外的整理潜力；有的缺乏对评价指标的动态预测，忽视了农村居民点未来的发展变化等。为构建一套科学、合理地农村居民点用地整理潜力测算体系，提出以下改进措施。endprint

1）实地调查，确定潜力构成。农村居民点用地整理对象一般是指那些脏、乱、差以及用地不集约的待整理的农村居民点。农村居民点用地内部组成较复杂，一般由宅基地、公共设施和交通用地、绿地、坑塘地等构成，不同的用地方式下整理潜力测算方法是不一样的。上述方法缺乏对宅基地以外其他用地整理潜力的分析。因此，在探讨农村居民点用地整理潜力时，要开展实地考察，判定不同地势情况下宅基地、公共设施和交通用地、绿地、坑塘地等的面积和可整理比例。

2）尊重农户意愿，确保权益。农户是农村居民点用地整理工作开展的主体，农户的意愿是影响农村居民点用地整理工作能否顺利开展的主要因素。在分析农村居民点用地整理潜力时，不仅要研究区域的自然、社会经济等因素对农村居民点用地整理潜力的影响，而且要调查分析农户整理搬迁意愿，并将农户意愿量化，使农村居民点用地整理潜力测算结果具有实际可行性。

3）充分应用3S技术，开展动态监测。3S技术不仅可以高效、方便、准确地了解土地利用的变化，而且基于高分辨率遥感影像的土地利用信息提取为土地利用动态监测提供了强有力的技术支持。农村居民点整理潜力释放是一个持久、动态、渐进的过程，一方面，随着城镇化水平的提高，部分农村人口转移到城镇，农村建设用地面积减少，相应的农村居民点可整理面积就发生改变，另一方面，随着社会经济的快速发展，资金来源越广、资金投入越多，农户参与整理的意愿就越强烈。因此，在分析农村居民点用地整理潜力时，应该把社会经济水平、城镇化水平、资金投入量、农户整理意愿等纳入整理潜力影响因素范围，充分利用3S技术，开展对农村居民点用地信息的快速准确提取和动态监测；同时要结合实地调查、测量和问卷调查等获取农村居民点信息的途径，充分了解村庄尺度的土地利用现状，构建村庄用地详细分类系统，实现对农村居民点内部用地及其周边空闲与未利用地的准确调查，计算各区域不同时间尺度上农村居民点用地可整理的潜力。

4）全面考虑影响因子，构建合理的评价指标体系。综合众多专家学者的观点，多因素综合评价潜力测算方法在农村居民点用地整理潜力研究中是应用较多的方法。该方法潜力测算结果的准确度与评价指标体系的构建息息相关。因此，在构建评价体系时，一方面，应遵循综合性、代表性的原则，全面考虑影响潜力释放的自然环境因素、生态安全因素、社会经济因素、社会可接受因素和政策规划因素；另一方面，应深入调查，充分考虑农户搬迁意愿，规范潜力评价指标体系和模型。另外，农村居民点用地整理潜力释放是一个持久、动态、渐进的过程，在构建理论潜力修正体系时，应把时间变化相关因素纳入评价指标体系，实现评价指标体系的动态预测。

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