水利水电工程建设征地和安置补偿中的地方政府责任

2017-11-09刘娜

湖北农业科学 2017年19期

刘娜

摘要：水利水电工程建设是一个复杂的过程，涉及多个不同的利益主体。在对业主单位、地方政府和移民三者之间的利益关系进行分析的基础上，提出了地方政府在水利水电工程建设和移民安置中要扮演业主单位的协调者、移民利益的维护者和地方发展的规划者三种角色，以更好地促进地方经济发展。

关键词：水利水电工程；地方政府；责任；利益相关者

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）19-3758-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.040

Abstract： Water conservancy and hydropower project construction is a complex process involving many different stakeholders.Based on analyzing the interest relations among sponsor，local government and immigrants，it was put forward that the local government should play three main roles in the process of project construction and immigration resettlement：the coordinator of owners，maintainer of immigration benefit and planner of local development，in order to promote the local economic development.

Key words： water conservancy and hydropower project； local government； responsibility； stakeholders

隨着经济的不断发展，对能源的需求量也在不断的上升，火力发电带来的高能耗以及重污染促使人们不得不对能源结构进行调整，大力开发和利用清洁能源，而得天独厚的自然环境决定了在中国大力开发水电的可能性。新中国成立以来，已经修建了8.6万座大中小型水库和大量的水电站、堤防、灌区、河道等水利水电工程，导致了大约1 800万人口移民[1]。水利水电工程的建设在防洪、发电等各方面产生良好效益，却导致移民远离故土，失去土地、房屋和原有社会关系网络[2]。

水利水电工程建设是一项庞大而复杂的工程，征地拆迁是其中非常关键的一环，征地拆迁不顺利，会导致整个工程不能如期建设，会给相关部门带来巨大的损失，征地拆迁涉及到不同的利益群体。伊庆山等[3]指出各利益相关者应对移民过程中的社会生活、社会事务和社会行为进行合作管理，从而构建起移民社会的良好秩序。在涉及的各利益主体中不难发现，政府扮演着一个重要的角色，因此政府的行为往往会产生很大的影响，这也引起了学者的广泛关注。

吴秀芹等[4]重点分析了在水库移民前期规划阶段，政府存在的“重工程，轻移民”、“重政绩，轻实绩”等错误观念，以及在项目立项、安置规划编制、安置规划审批等阶段出现的“缺位”和“越位”现象。胡白如等[5]从经济学角度进行了研究，指出了水库移民经济交换过程的本质，利用布迪厄的场域理论分析了政府在与移民的经济交换场域中通过资源共济、运用关系网络、制定规则、传输正向意识等四项权力运作的策略实现移民补偿工作。何思妤[6]则对移民与政府的权和利关系进行了研究，分析了移民搬迁的显性成本和隐性成本，以及移民思想观念和心理的变化，提出政府必须维护移民的主体性地位和根本权益。而邹秀清等[7]分析了征地拆迁过程中地方政府、中央政府与农户三者之间的关系，利用博弈论的分析方法，发现了影响地方政府违法征地和农户维权的因素，提出减免或减少征地冲突的发生的对策。宋栋[8]以美国的田纳西河作为案例，分析了美国政府在对田纳西河流域进行综合开发过程中的有益经验，指出中国的大河流域综合开发中政府应该承担的责任。而郑瑞强[9]则基于协同治理理论，分析了非政府组织以其特有的组织结构及运作方式在水库移民安置中发挥的重要作用及其达到的效果。

本研究借鉴了前人的思路和研究成果，利用利益相关者理论，分析了在水电站建设征地过程中地方政府、业主单位以及移民三者的利益诉求，分析了地方政府的职责与行为，找出了存在的问题并提出了解决的对策。

1 利益相关者理论

利益相关者理论是在经济学尤其是企业理论和公司治理研究中的热门领域，是由弗里曼在1984年出版的《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中提出的。利益相关者是指凡是能够直接或者间接的影响企业活动或者被企业活动所影响的人或者团体，利益相关者理论则是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。在水利水电工程建设中，涉及到的利益主体有很多，包括中央政府、地方政府、业主单位、设计单位、移民户以及安置点居民等，本研究重点分析地方政府、业主单位与移民三者之间的利益关系。

1.1 业主单位

业主单位作为工程的建设者，负责与水电站建设和运营相关的一切工作，从项目立项、审批、建设到后期运营和维护。作为一个理性的经济人，业主单位需要考虑每个环节的成本，不仅包括各个环节所需的人力物力成本，还有时间成本，如果电站建设的前期工作不能按时顺利完成，则电站建设和运营就必须延迟，会给业主单位造成较大的经济损失。因此，业主单位一方面希望自己的各项经济成本最小，同时也不希望有额外的时间成本的损失。

1.2 移民

移民作为水电站建设直接影响的群体，会面临土地和房屋被淹没的状况，不得不从生活已久的地方搬离到一个陌生的地区。在生活方面，房屋被淹没，移民要考虑搬迁之后的居住问题，此外，地理位置的差异可能存在民族文化和风俗习惯的不同，因此移民对新的生存环境能否适应也是个需要关注的问题；在生产方面，水电站建设一般在地势陡峭的山区，本身耕地资源就很少，由于水库蓄水导致移民整个生产和生活的区域上移，一方面耕地数量更加稀少，另一方面土地的质量也远远不如被淹没的河谷地带，同时，由于山区农村受教育程度普遍较低，社会适应能力较差，长期以来都以农业为生，失去土地就失去了生活的保障，导致移民生存面临较大风险。因此，移民的利益诉求就是生产和生活恢复两个方面，生活的恢复，一方面是经济补偿能够满足其搬迁之后的住房需求；另一方面，由于搬迁前的生活条件较差，各项基础设施都不完善，因此也要求搬迁安置后的各项生活设施能有明显的提升，让移民享受到项目建设的回报。生产的恢复，主要是希望有尽可能多的优质的土地，可以保障移民安置之后的农业生产顺利进行并能满足生活各项开支，如果业主单位对土地的补偿不能满足移民的要求，移民会倾向于选择货币补偿的方式，放弃农业生产，转而寻求其他就业方式，这就要求业主单位进行产业规划和对移民的就业扶持。

1.3 地方政府

地方政府作为业主单位和移民之间的桥梁，扮演着一个重要且复杂的角色。一方面作为移民利益的代表，政府要作为移民的代言人，与业主单位进行谈判，保障移民的切身利益；另一方面，地方政府作为地方的管理者，要站在地方长远发展的角度对地区的发展进行科学合理的规划。因此要求水电站的建设应该符合地方政府对地区发展的长远规划，但是国家和地方的补偿标准依据的都是现时状态，而非将来状态，因此必然会导致补偿标准无法满足地区发展的长远规划。因此地方政府一方面要保障移民利益的诉求，另一方面也要有自己的利益诉求。

2 地方政府责任定位

由利益相关者理论分析可以知道，水利水电工程建设征地和移民搬迁安置补偿主要涉及业主单位、地方政府和移民群体，地方政府在其中发挥着“桥梁”的作用，对于不同的利益主体，政府的角色定位和责任也是不一样的。因此，分别从业主单位的配合者、移民权益的维护者和地方建设的规划者三方面对地方政府责任定位进行论述。

2.1 业主单位的配合者

邬亮等[10]指出，在水利水电工程建设中，水电公司是水能开发的最大受益者，也是移民补偿的责任人，但它并不直接去完成移民补偿，而是将移民补偿的任务用合同的方式外包给市级政府。因此，地方政府有责任配合业主单位做好各项工作。水利水电工程建设是一个很复杂的工程，包括工程建设和移民安置两大块内容，对于工程建设而言，地方政府首先需要对业主单位提交的工程项目建议书进行审核；其次，对于建设征地要以合法的方式和程序进行申请、审批；第三，再进行实物指标调查阶段，要充分动员广大群众，对调查的原则、范围、方法、标准进行公示宣传和讲解，让实物指标调查工作顺利开展；第四，应配合业主单位进行各种补偿政策和标准的解释工作，避免移民对政策和补偿标准不必要的误解；最后，地方政府还有一个维护地方稳定，预防群体性事件发生的责任，群体性事件的发生对于业主单位的社会声誉、工程项目的按时开工建设、以及地方政府的管理都会造成很大的影响，是业主单位最不愿意看到的事情，而维稳工作主要是地方政府的职责，因此要求地方政府配合业主单位，保障工程建设和移民搬迁安置过程中的社会稳定，建立舆情风险的预防机制、紧急事件应急机制以及风险化解的措施，确保工程建设的有一个稳定的群众基础。

2.2 移民权益的保障者

移民由于本身处于社会的底层，是社会的弱势群体，往往会被社会贴上“无知、浅薄、愚昧”等标签，身处偏远山区，导致移民的受教育水平有限，对国家和地方的政策以及移民户的权利义务了解不足，同时，移民户家庭各项资源短缺，没有能力与实力雄厚的业主单位进行博弈，争取自身的利益。再加上长期以来形成的听从顺从政府安排，服从国家利益的思维惯性，导致移民在工程建设和征地拆迁中处于一个非常不利的地位。

移民在被征地的过程中基本没有发言权，也缺少将自身诉求向上传达的机制。虽然工程建设和征地拆迁和移民安置过程中，业主单位、地方政府、村委会都设置一些渠道让移民通过合理合法的途径表达自己的诉求，村委会通过召开村民大会的方式了解村民的想法和意见，乡镇政府则收集各个村的意见，然后再层层向上传达。这些措施表面上是为移民的意见表达提供了一个正规的渠道，但是基本上都流于形式，执行的效果很差，一方面在对移民的意见进行层层上传的过程中，必然会导致小群体意见的缺失，只会为大多数移民反映的普遍性问题进行上传，损害部分移民的利益；另一方面，在这种间接参与的过程中，不可避免的会导致信息失真问题，造成真正上传的意见与移民本身的诉求产生差异；第三，地方政府和管理部门的利益，从最小的生产队到村集体，再到乡镇政府，最后到市县区政府都有其自身的利益诉求，这些主体站在整体发展的角度，会与移民个人的利益诉求相冲突，导致其优先表达自身的诉求而将移民的心声抛之脑后；第四，即使移民的意见表达出来了，但是其诉求得到重视和满足的几率为零，移民委托相关的政府部门与业主单位进行博弈和谈判，没有权利直接参与谈判的过程中，因此缺少监督的机制，更无法对业主单位形成压力，因此其要求得到满足的可能性远远低于具备更多资源优势的政府机构。

2.3 地方建设的规划者

改革开放以来，各地的经济在不断进步，人民生活水平也在不断提升。近年来，中央政府提出的精准扶贫政策，给地方政府造成了很大的压力，如何促进地方的进一步发展，保证地方发展跟上时代的脚步，与国家整体的发展同步；如何解决地区贫困问题，促进地区经济的快速可持续发展是地方政府尤其是贫困偏远地区政府需要着重关注的问题。对于地方政府而言，水利水电工程建设是其解决经济发展和减少贫困的良好契机，首先，在对整个工程项目进行规划，出具工程项目建议书和可行性研究报告阶段，需要相关的设计单位对工程建设和影响区的自然社会经济条件进行详细调查和了解，有利于地方政府更加准确详实地了解地方的基本情况和各项资源，以便于因地制宜进行各种产业的规划；其次，设计单位对移民安置进行规划时，包括城镇移民、农村移民、城市、集镇和街场的迁复建、各种水电路等基础设施、公用设施以及各种专业项目的迁复建，包括所有受水利水电工程建设的影响以及水库建成后蓄水影响的项目，都有相对而言较为科学合理的规划。地方政府在进行地方发展规划的时候，可以充分利用相关的资源对地方的后续发展进行合理规划，一方面可以为地方政府节省大量的调查设计成本，另一方面也使得地方政府的相关规划更加科学合理；最后，业主单位对移民的实物补偿补助，对地方政府的各项专项补偿资金，以及移民的后期扶持资金，可以为地方基础设施的建设和产业的发展提供充足的资金，解决地方政府想要发展但没有资源的问题。

3 结语

地方政府在水利水电工程建设中扮演着不同的角色，起着不可替代的作用，与其他利益主体之间有着共同利益，同时也有利益冲突。因此需要地方政府认清自己的角色，履行好自己的职能，配合业主单位做好工程建设和移民安置相关工作，保护好移民的切身利益，做好地方发展规划，促进地方经济的发展。

参考文献：

[1] 施国庆，余芳梅，徐元刚，等.水利水电工程移民群体性事件类型探讨——基于QW省水电移民社会稳定调查[J].西北人口，2010， 31（5）：35-40.

[2] 施国庆，严登才，孙中艮.水利水电工程建设对移民社会系统的影响与重建[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2015，17（1）：36-41，90.

[3] 伊庆山，施国庆，严登才.水利水电工程移民社会管理研究——基于诉求组织化表达的视角[J].西北人口，2013，34（1）：73-78.

[4] 吴秀芹，余文学，石艳红.水库移民前期规划阶段地方政府角色定位[J].水利经济，2010，27（4）：72-74，78.

[5] 胡白如，余文学.水库移民补偿中政府的权力策略分析[J].安徽农业科学，2012，40（19）：10314-10315.

[6] 何思妤.浅论水库移民安置中移民与政府的权和利关系[J].农村经济，2012，25（1）：86-88.

[7] 鄒秀清，钟骁勇，肖泽干，等.征地冲突中地方政府、中央政府和农户行为的动态博弈分析[J].中国土地科学，2012，26（10）：54-60.

[8] 宋栋.论政府在大河流域综合治理开发中的作用[J].中国软科学，2000（6）：77-81.

[9] 郑瑞强.水库移民安置中非政府组织协同机理与功能探讨[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2011，263（2）：70-73，93.