张晓

摘 要：随着集体林权制度改革的启动和推进，催生了林权抵押贷款。但其在逐步的实践过程中，慢慢显现了一些问题。针对出现的问题，学术界分别从国家政策和法律层面，以及金融机构与林户借贷的供需现状层面进行了剖析，发现当前林权抵押政策的实施受到多方因素的制约，具体表现在相应的制度、体制建设亟待完善，相关法律法规亟待更新，金融机构还面临着一系列风险，林户的借贷需求需要进一步开发等方面。

关键词：林权抵押；政策分析；供需状况；问题与对策

中图分类号 F832.4 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）19-0005-3

Literature Review of Forest Right Mortgage

Zhang Xiao

（College of Economics，Sichuan Agricultural University，Chengdu 611130，China）

Abstract： With the reform and promotion of collective forest right system reform， forest mortgage loans were born. But in the gradual practice of the process， the forest right mortgage slowly showing some problems. In view of the problems， the academic circles from the national policy and legal level， as well as financial institutions and forest households to borrow the status quo of supply and demand analysis， found that the implementation of the current forest mortgage policy by the multi-factor constraints， specifically in the corresponding system. The system construction needs to be improved， the relevant laws and regulations need to be updated， the financial institutions are also facing a series of risks， Lin's borrowing needs need to be further developed and so on.

Key words： Forest right mortgage；Policy analysis；Supply and demand situation；Problem and countermeasure

1 引言

2003年，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》，在全国率先启动集体林权制度改革。2008年6月8日，又出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，进一步明确指出要充分认识集体林权制度改革的重大意义，明确了集体林权制度改革的主要任务。

林权制度改革和土地制度改革存在很大的差异，不能简单完全借鉴深化土地制度改革的经验，因而成为相关学者感兴趣的重要研究课题。从2005年开始，对林权改革的研究显著增加。集体林权改革催生了林权抵押贷款，推进抵押贷款是林权制度改革的进一步深化，可以有效盘活森林资源，拓宽农村融资渠道，从而促进林业产业发展，增加农民增收，加强生态文明建设。但是林权抵押贷款政策在实践过程中还存在一些需要完善的问题，也引起了相关学者的重视和关注。本文在CNKI分别输入“林权抵押贷款”关键信息进行检索，发现2005年至今每年平均有8000篇关于林权抵押贷款的研究文献。

2 林权抵押与林地使用权流转

林农林地使用权流转包括一级流转和二级流转。一级流转是在集体林权制度改革的过程中，集体林地使用權通过“确权到户”流转至林农等经营主体；二级流转是林农等经营主体获得林地使用权后，二次流转给其他利益主体进行经营的行为过程，其主要形式包括转让、转包、出租、互换、入股、抵押、托管[1]。可以说，林权流转相关政策制度的完善程度将直接影响林权抵押实践的难易程度。林权流转相关立法在主体和客体方面设置了多重障碍，限制了流转的实际可操作空间[]，也为林权抵押贷款的实施带来一定的局限和约束。

3 林权制度改革与抵押贷款的政策分析

从宏观层面来看，制度改革和抵押贷款的整体情况显示山林资源仍没有得到充分利用，但对于林农生产性收入的提高、产权明晰、金融机构信贷风险的降低、金融支农的整体环境的改善等方面具有明显的促进作用[]。但是从实践过程来看，抵押贷款仍然存在很多矛盾和障碍。比如林权抵押背后法律共有性和产权私属性之间的矛盾、多证合一、多山合证与实际操作之间的矛盾、产权人与资金使用者不一致的矛盾、林权价值评估与实际公允价值的矛盾、自然属性与保障机制欠缺的矛盾。贺东航等人（2012）则从微观的角度对集体林权制度改革的情况进行了跟踪了解，发现林权抵押贷款政策在实施上仍面临着一些困难，操作性不强[]。究其原因，主要在于贷款的门槛、手续、金额和时间设置不合理，林木资产评估难度较大等方面。

4 抵押贷款的供需状况分析

从农村金融的整体供需状况来看，林农的金融需求旺盛，且以小额信贷为主，但是农村新型金融机构发展缓慢，金融服务的主角仍然是信用社，农村金融服务仍然存在一定空缺，农村担保物的范围有所扩大，但林权、林地、土地等抵押融资的方式仍然处于谨慎探索的阶段[]。endprint

需求方面表现为林农受传统意识及对土地的朴素观念影响，对于林权抵押贷款的潜在需求大于实际需求，相信随着今后林权制度改革的推进和政策宣讲的逐步深入，林农对于林权抵押的需求将较于目前存在明显的增加。许宇鹏等人（2011）通过研究发现，林农对于林权抵押贷款的需求意愿远远高于实际发生的贷款行为，而影响林农借贷行为的主要因素在于其家庭是否拥有林权证、是否会将林权证作为抵押物以及政府财政贴息政策等方面[]。由此可见，林农林权抵押贷款需求还可以进一步扩大，且可以从以上几个方面着手。严予若等人（2016）通过研究发现，不同的家庭禀赋要素会影响林农对金融机构的选择，而林农一般会将包括土地、林权等在内的自然资本用于向正规金融机构借贷[]。显示林农对于正规金融机构的潜在需求仍然很大，正规金融机构将在今后林权抵押贷款方面扮演重要作用。

与之相反，现阶段各地林权抵押贷款在供给方面则表现为金融机构更倾向于资产较为雄厚的林业企业和林业大户，而逐渐缩小普通林农的小额贷款业务范围，出现所谓林农林权抵押贷款可获得性低的现象[]。其原因一方面在于金融机构本身趋于逐利的特点，另一方面则在于金融机构与林农之间存在信息不对称的现象。金融机构为了规避风险，将林权抵押贷款的对象锁定为企业和大户，于是通过高利率和高门槛进行信贷配给，从供给方面影响林农林权抵押贷款的可获得性。由此看来，当前林权抵押贷款普遍存在供需矛盾，需要政府从宏观层面对其进行调控，并适当引入市场机制，以求达到供需平衡的局面。

5 林权抵押贷款存在的问题

针对林权抵押贷款在推行过程中存在的问题，学术界也进行了相应的调查研究，本文综合多方的观点，将其总结为法律层面、金融机构本身局限性的问题。

首先，就法律层面来看，林权抵押是指债务人或第三人以其林地使用权和林木所有权为抵押物，债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该抵押物价值优先受偿的一种法律制度[]。由于林地和土地在本质上存在差异，目前林地经营权抵押的合法性还存在争议，相关法律还需要建立和完善，法律依据的缺失和林权抵押贷款的实际开展存在矛盾。除此之外，林地使用权抵押方面也存在林木、林地一体抵押、抵押权人难以实现抵押权等问题亟待解决的实践困境[10]。

其次，林权抵押产品本身在设置上就存在一定的局限性，金融信贷产品设置与林业生产经营特点不匹配。主要体现在贷款期限、贷款比率、贷款利率、还贷方式与贷款对象等内容上，具体表现为抵押贷款期限与林业生产周期的矛盾、抵押贷款比率与林业资产价值的矛盾、抵押贷款高利率与林业经营低收益的矛盾、抵押还款方式单一与林农弱经济性的矛盾、林权抵押对象与林业融资能量的矛盾[]。贷款发放金额小、贷款发放期限短、贷款利率偏高、贷款程序复杂繁琐等情况的存在，表明林权抵押贷款存在普遍的“银行惜贷”现象。针对该现象的存在，刘圻等人认为资产证券化则是一种可借鉴的解决思路[]。构建林权抵押贷款证券化的交易模式，可以在一定程度上降低银行的经营风险，缓解银行流动性短缺的问题。大多数学者都认为“惜贷”的根本原因在于新型农村金融机构在办理包括林权抵押在内的农权抵押融资业务时存在一定金融风险，主要包括信用、运营和外部环境3个方面的风险[13]。金融机构与林农之间信息不对称，可能出现林农为获得贷款故意隐瞒相关信息的情况，金融机构对贷款的安全性要求因林业生产的高风险性而无法得到有效的保障，政策等外部环境的变化都可能对金融机构造成相应损失，因此真正进入农村金融市场的信贷机构较少且贷款规模小。

6 具体对策研究

6.1 政策与法律层面 林权制度改革仍需要继续深化，加快推进林权抵押贷款，但是政府要通过相关制度和政策的改进和完善，分别为林农和金融机构分担部分风险，进一步优化服务环境，提升服务水平。针对金融供给方面的问题，政府可以从以下几个方面着手解决：（1）完善林业产业法律法规，改善林业生产环境，放宽法律限制，允许商品林林木所有权的自由抵押和集体林地经营权的部分抵押；（2）完善林权登记制度，推进资产评估体系改革，促进林权流转交易市场通过配套制度的建立和完善，为林权抵押贷款的实现提高制度保障；（3）建立政府信用担保，完善森林保险体系，建立完善的信息披露机制，建立不良资产收处管理变现体系，成立农村不良产权资产收处管理机构，创新金融机构林权抵押贷款业务的评估体系，完善农村金融机构风险管控机制，以达到防范交易风险的目的。

6.2 金融机构层面 针对本身的局限性，金融机构应該优化林权抵押贷款产品设置，从抵押贷款的期限、比率、还贷方式等方面进行创新，与林业生产实际相适应。提供多样化的林权抵押还贷方式、赋予林地资产完整的抵押权限。

6.3 具体操作层面 在资产价值评估方面，首先要规范价值评估体系，选择适当的价值类型作为评估依据[14]。其次，在采用传统评估方法的同时，适当采用新的方法和技术，提高评估效率，规范参数选择和报告书的撰写。

7 述评与展望

基于研究文献，不难发现当前学术界对于林权抵押贷款的主流研究集中于对具体实践问题进行的原因分析和对策探讨，且主要涉及国家政策法律层面和金融机构的风险引发的产品设计、供给缺乏等方面的问题。另外，对林户借贷需求的现状和影响因素也进行了相应分析。从研究角度看，宏观和微观角度都有所涵盖。从研究方法来看，当前研究主要为定性研究，缺乏对林户借贷意愿及金融机构开展林权抵押贷款业务意愿等方面的定量研究。对于林权抵押贷款问题，笔者认为今后还可以针对目前出现的问题进行更具针对性的分析，探讨其深层原因，从根源上找到解决的方法和途径。

参考文献

[1]柯水发，英犁，赵铁珍.集体林区林地使用权流转分析——政策演进、流转形式及机制[J].林业经济，2012，34（3）：12-17.

[2]巩固. 林改背景下林权流转的法律障碍及其拆除[J].华东政法大学学报，2011（5）：47-58.

[3]肖建中.林权制度改革与抵押贷款的政策分析——以浙江省丽水市为例[J].农业经济问题，2009，30（10）：79-83.

[4]贺东航，朱冬亮，王威，等. 我国集体林权制度改革态势与绩效评估——基22省（区、市）1050户林农的入户调查[J].林业经济，2012，34（5）：8-14.

[5]项继权，操家齐. 困局与突围：我国林农金融供需现状及政策建议——基于全国28个省市（自治区）抽样调查的分析[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2011，41（4）：134-143.

[6]许宇鹏，石道金，王天东，等. 林权抵押贷款政策与林农借贷需求行为差异实证研究——以南方集体林区五省为例[J]. 林业经济，2011（11）：31-37.

[7]严予若，郑棣，陆林.家庭禀赋对林农借贷途径影响的实证分析[J].财经科学，2016（9）：100-110.

[8]高露，张敏新. 林农林权抵押贷款可获得性研究——基于金融机构信贷配给的思考[J].林业经济，2012，34（10）：27-32.

[9]张冬梅. 论林权抵押之法律障碍及其解决[J]. 东南学术，2010（6）：186-189.

[10]周伯煌，蔡斌. 林地使用权抵押法律问题研究[J].社会科学家，2010（3）：80-84.

[11]刘祖军，张大红. 林权抵押贷款局限性分析及路径选择[J].东南学术，2012（4）：111-120.

[12]刘圻，褚四文，高跃，李英. 林权抵押贷款：银行惜贷现状与证券化模式研究[J].农业经济问题，2013，34（5）：70-75.

[13]丁忠民，玉国华，许属琴. 农村产权抵押融资视阀下金融机构风险生成机理[J].农村经济，2016（9）.

[14]刘祖军，吴肇光. 集体林权抵押贷款评估的价值类型选择研究[J].福建论坛（人文社科版），2014（6）：32-37.

（责编：徐焕斗）endprint