摘 要：本文通过厘清政治协商、民主监督和参政议政三者的关系，明确了民主监督的意义和定位。根据目前民主监督面临的实际问题，厘清政治协商、民主监督和参政议政三者的关系，提出了增强民主监督职能切实可行的建议，旨在加强民主党派、无党派人士的自身建设，提高履职能力；建立民主监督的激励约束机制，增加民主监督内生动力；完善民主监督运行机制，提高民主监督质量。

关键词：民主党派；无党派；监督能力

注：本课题为2016年安徽省统一战线理论政策研究课题三等奖。

1 新时期我国民主监督的科学内涵

（一）民主监督的定义

我们通常所说的民主监督，可以这样理解，“只要是运用民主思想所实施的监督行为，都可以理解为民主监督”，这是广义的民主监督的定义，从这一点来说，社会主义监督体系的内容都可纳入民主监督的范畴。本文中民主监督是指狭义上的民主监督，指民主党派、无党派人士“在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督”。

（二）民主监督、政治协商、参政议政三者的对比

《中国共产党统一战线工作条例（试行）》规定，民主党派与无党派的职能是，“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”。这三者之间，既有相互关联的地方，又有不同的地方。厘清这三者的关系，有利于我们更清晰地认识民主监督的内涵，发挥民主监督的作用。

三者的联系。首先，主体相同。都是民主党派与无党派人士。第二，目的相同。都是民主监督的基本职能，是民主党派和无党派人士参与国家政治生活的主要方式。再者，对象相同。都是针对国家的重大问题提出意见、批评和建议。

三者的区别。

1、内容不同。政治协商的内容是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。民主监督的内容是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作。参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸，除了前两者涵盖的内容，还包括其他政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题。

2、形式不同。政治协商主要是通过会议的形式开展，如政协全体会议、专题座谈会等。民主监督主要通过提交提案、议案书面意见，大会发言，参与有关部门组织的调查研究和专项考察，担任特约人员等形式开展。参政议政既包括前二者的形式，还可以自行选择党委、政府以及老百姓所关注的民生热点问题进行调查，组织研究，反映社情民意。

3、发生的时间点不同。政治协商一般发生在决策之前和决策执行的过程中。民主监督和参政议政是在决策之后的执行过程中提出建议与批评。

4、作用層面不同。政治协商包括两个层面：执政党同各民主党派与无党派人士之间的协商，以及各党派、各族各界人士、无党派人士等群体内彼此之间的协商。民主监督和参政议政则主要是作为主体的各民主党派、无党派一方，对作为执政党的一方，提意见、谈对策，是自下而上进行的。

5、作用点不同。政治协商虽然能够影响执政党和政府的决策，但它没有做出决定的权力。民主监督和参政议政是对执政党及其所领导的国家机关的监督，能够帮助执政党提高行政效率、提高执政能力，执政党及其所领导的国家机关可以根据情况决定是否采纳他们的意见和建议。

（三）实行民主监督的意义

1、民主监督是推动社会主义政治文明发展的需要。首先，民主监督打下了坚实的群众基础与思想基础。开展民主监督的过程中，需要深入群众，倾听民意；相对应的，各类社会组织和公民获得了表达意见、建议的机会和参与民主实践的途径，得到了一定程度上的尊重，同时提升了自身的民主和责任意识。其次，民主监督促进了制度的完善。民主监督的发展，促使民主制度的设计越来越细化，越来越讲究科学性和精巧性，民主制度的水平不断提高。再者，民主监督扩大了政治生活的范围。民主监督的发展，与国家政治生活的公开化同步，与人民行使民主权利领域的逐步拓宽同步，共同加快了民主政治建设的步伐。

2、民主监督是构建社会主义和谐社会的需要。一方面，民主监督有利于处理各类社会矛盾。社会矛盾多是非对抗性的人民内部矛盾，更适合运用民主监督这种柔性的政治协调手段去处理。另一方面，民主监督有利于公民权利和利益的实现。民主党派都联系着不同的社会人群和阶层，他们代表着不同方面群众的利益与诉求，这能够保障公民权利不受侵犯，从而营造安定有序的社会环境。

3、民主监督是共产党自身建设的需要。民主党派与无党派人士多是各专业领域的学者和专家，素质高、见识广，涉及社会范围比较广泛，有足够的能力并且有责任提醒中国共产党在执政过程中的各种完善之处，并提出有水平、有高度的意见和对策，这些都将促进共产党执政能力的提高。

（四）民主监督的定位

1、民主监督是一种政治监督，而非事务监督。民主监督是政党层面的监督，它是统一战线内部政党之间的高层次的政治监督，受到法律和制度的保护与约束。民主监督出于协助执政党执政行为的目的，监督的内容主要包括党和国家的政治、经济、文化和社会生活中的各种重大问题，重点从政治原则、政治方向、政治安排和路线方针政策上进行监督，而非对具体琐事的监督。

2、民主监督是一种权利监督，而非权力监督。民主党派和无党派人士的民主监督，是“在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式”1开展的政治监督，这就决定了民主党派和无党派人士的民主监督是柔性的监督，不具有强制力。民主监督属于以权利制约权力的模式，是对权力监督模式的补充。

3、参政党民主监督是支持性的监督，而非反对性的监督。民主党派和无党派作为中国共产党的亲密友党，提出的意见和建议都是善意的、合作的、具有建设性的，而非对抗的、破坏性。无论是建言献策还是提出批评意见，其目的都是为了在接受中国共产党领导的前提下，帮助共产党执好政，服务于国家发展大局。endprint

2 民主党派、无党派人士民主监督开展中存在的问题

目前，各民主党派和无党派的民主监督工作取得了一些成果和经验，但民主党派和无党派的民主监督仍存在着一些问题和不足。

1、监督主体的监督意识和能力不足。第一，“不敢”监督。尽管民主党派和无党派人士具有相对的政治独立性和组织独立性，但在干部选拔人员、财物支持等方面仍要依靠于共产党，顾忌到个人发展、党派利益和党际和谐，在进行民主监督时存在怕得罪人、怕担风险的想法。第二，“不愿”监督。柔性监督的性质，决定了民主监督没有强制力，因此对于民主党派和无党派人士提出的意见和建议，执政党及其所领导的国家机关可以根据情况决定采纳或者不采纳，而一些民主党派和无党派人士缺乏对民主监督这种形式和意义的正确认识，造成他们对民主监督参与度低。第三，“不能”监督。党外人士中很大一部分都是某个领域的专业人员，他们在专业领域比较擅长，但是存在知识结构单一的问题，尤其是政治素质水平往往偏低，制约着他们参加民主监督实践活动的能力和效果。

2、监督客体对待民主监督态度消极。一方面，思想上“不理解”被监督。中国根深蒂固的封建专制主义政治文化，造成了人们权力制衡的理念薄弱，有的党员领导干部认为既然在共产党的领导之下，就没有反过来再监督共产党的道理，对民主党派、无党派人士及民主监督的作用不加理会。另一方面，行动上“不配合”被监督。有些被监督者在民主党派和无党派人士的调研中，不配合，不接待。有些被监督者人为设置障碍，极力掩盖问题。部分地方的重大决策和重要人事任免，往往是事后征求意见，民主党派和无党派人士无法及时了解情况，提出意见。

3、民主监督的形式不够丰富，内容有所偏失，实效性有待加强。形式上，目前民主党派广泛采用的民主监督形式，相对于政治协商和参政议政的方式方法而言，仍显得单薄。内容上，没有体现政党监督、政治监督的特性，事务性监督占较大比例，党务与政务监督相对来说较少，特别是对于各级党政领导干部的监督偏少。

3 提高民主党派、无党派人士民主监督实效的建议

（一）加强民主党派和无党派人士的自身建设，提高履职能力

1、加强民主党派和无党派的思想建设，提供思想动力。第一，增强政党意识。要不断加强对政治理论和政党理论的学习，站在历史的高度看到自己在国家中的作用，充分肯定自己的政治地位，做到在接受中国共产党领导的同时，保持自己的政党功能和政党意识。第二，增强权利意识。要明确认识到，民主监督是一项神圣不可侵犯的民主权利，是被宪法保护的，通过民主监督行使自己的民主权利是理所应当的。要抛弃思想包袱，积极主动地提出自己的意见和建议，共同推动执政党和国家各项工作的顺利开展。第三，增强责任意识。要勇于承担历史赋予的职责，将向执政党建言献策作为自己的重要工作内容，履行好民主监督的基本职能。

2、加強民主党派和无党派的组织建设，提供组织保证。一要做好领导班子建设工作。要建立制度，坚持民主集中制，坚持民主决策，提高领导班子的组织领导能力和管理事务能力。要加强学习，通过理论学习和实践调研学习，开拓社会视野，提高政治素质，提升参政议政能力，起到示范带动作用。二要做好党派成员工作。要开展对成员的经常性培训，提高民主党派和无党派整体素质。要重视发展民主党派和无党派成员工作，尤其要积极将高层次、高素质的人才纳入进来，同时遵循健康平稳的发展原则，扩大民主党派和无党派的数量，提高质量。三要建立健全各项制度。包括各类组织制度、管理制度、考核制度等，确保制度既适合自己特点，能能够保证组织的规范、有序运行。

3、加强民主党派和无党派的能力建设，提供智力支持。第一，要提高理论学习的能力。要自觉学习马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义等相关理论，增强自身的政治原则性。第二，要提高建言献策的能力。必须在社会实践中深入调查，听取来自社会的声音，同时结合自己的智力优势、专业特长，提出能够推动国家建设和经济发展的合理建议。第三，要提高合作共事的能力。要坚持共产党的领导，与共产党肝胆相照、荣辱与共。要增强民主党派成员之间的凝聚力，提高党派成员的团结意识，调动其积极性。要形成开展民主监督、维护共产党执政地位的合力，做亲密关系中的诤友。

（二）建立民主监督的激励约束机制，增加民主监督内生动力

1、严格发展标准，做到选优选强。在发展党派成员方面，严格标准，选择素质最优的同志，使之成为动力和标杆，从而带动民主党派和无党派整体水平的提升和民主监督能力的提高。

2、完善考评体系，实行量化考核。每年可在固定的时间，由统战部联合其他相关部门开展组织考核评价，制定详细的考核评价方案，逐条将考评内容量化。考评过程中， 根据被考核单位每项工作完成的情况和好坏程度，逐项进行打分，形成总分。考评结束后，上报考评结果，并适时公布出来，将其作为年终考核评优的内容之一。

3、建立奖励制度，注重结果运用。要将考评的结果妥善、合理的加以运用，从而变成激励民主监督工作进展的有效方式。对于敢于提出意见建议、取得监督实效、贡献比较突出的民主党派和无党派人士，可以给予物质和精神上的双重奖励。对于那些在民主监督过程中自觉接受和配合监督，在接受意见过程中虚心采纳并切实运用到工作实践之中的被监督单位，予以相应的表彰和奖励。

4、实行责任追究，设立制度防线。对于责任追究的细节进行明确规定，将责任追究的具体内容，包括适用原则、范围、惩处方式等进行详细界定。对于在民主监督工作上不作为、不担当的监督主体，以及消极对抗、不配合民主监督工作的单位，采取适当的方式进行问责，如取消评优资格、诫勉谈话等，如有必要，还可以采取通报批评、书面检查等方式进行责任追究。

（三）完善民主监督运行机制，提高民主监督质量

1.民主监督法制的确立。目前我国的民主监督是有法可依的，但是这并不等于民主监督的法律化。要积极推动《政协法》、《政党法》、《民主监督法》等相关法律的制定与出台，为民主监督提供法律依据。出台相对应的民主监督的补充条例或补充办法，明确民主监督的权责，将民主监督的范围、内容、形式及效力等进行细化，能够保证民主监督工作有章可循。endprint

2.民主监督机构的建立。在民主党派机关内部可以建立专门的监督处（室）或者监督委员会。由专人专职负责本党派的民主监督工作，对本党派的政协委员、人大代表等的民主监督工作进行管理和敦促，对于下一级民主党派的民主监督工作进行有效指导。

3、民主监督队伍的建设。通过确定比例、制定规划、储备人才，建立科學合理的年轻干部选拔任用机制，培养高素质的监督力量。选拔政治素质较好、有参政愿望的成员，充实到特约人员的队伍中，使其在社会实践中得到锻炼。开展对监督队伍的经常性培训，通过理论学习和现场教学等多种方式，加强民主监督的能力。

4、民主监督内容的明确。通过立法，或者建立制度的方式，对民主监督内容进行明确界定。还可以出台关于民主监督内容的指导性文件，确定好每一类内容所占的比重，敦促民主党派和无党派人士严格执行，保证民主监督内容涉及范围的全面性、广泛性。

5、民主监督形式的完善。要在健全原有的民主监督形式的基础上，认真分析总结，上升为制度机制。要不断发展、创新民主监督的形式，拓宽监督途径。要建立健全民主评议制度，并将民主党派对党委政府的评议列入绩效考核体系；建立民主监督专报制度，疏通民主建议与党委、政府之间的渠道，保证信息有效传达；设立专门的“监督案”，与参政议政提案区别开来，充分体现民主监督的特性。

6、民主监督程序的规范。

第一，要畅通知情环节。政府方面，要建立重大情况、重要问题和未决重大方针政策的通报机制，对于颁布重大方针政策的信息定期公告，对于即将施行的决策予以预告，保障民主党派、无党派人士的知情权。民主党派和无党派方面，要发挥主观能动性，通过调查、走访等形式积极获取信息，增强知情的主动性。

第二，要完善反馈机制。可以指定由专人负责处理民主党派的监督建议和意见，做到条条有回复，时间有保障。要做好对民主党派监督结果的评估工作，对于合理之处，及时采纳，切实帮助改进工作。对于监督意见中不能采纳的部分，要认真说明原因。

第三，要建立评价机制。要采取适当方式，对于民主监督的实际效果进行评定。通过定期或者不定期地召开座谈会、谈心会、问卷调查等方式，调研民主监督在实践中效果，同时，可以将评价的结果予以通报，表彰真诚接受民主监督的单位，反之，则进行严肃批评和坚决纠正，从而强化民主监督的有效性。

注释

[1]李仁质.试论我国的民主监督制度[J].中央社会主义学院学报，2004（5）：59.

[2]③⑨《中国共产党统一战线工作条例（试行）》[N].人民日报，2015-09-23（1）.

[3]⑤⑥⑦⑧政协全国委员会.关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》[EB/OL].[1995-01-14].

http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304860593209.shtml.

参考文献

[1]刘洋.提升市级民主党派民主监督实效的对策研究——以吉林省松原市为例[D].长春：吉林大学，2014.

[2]殷啸虎.新形势下有效发挥民主党派民主监督作用的几点思考[J].上海市社会主义学院学报，2008（1）

[3]唐晓蒙.试论加强我国党外人士民主监督[D].沈阳：东北大学，2009.

作者简介

尹明（1984-），女，六安市社会主义学院培训科副科长，硕士，研究方向：党史党建，马克思主义基本理论。endprint