摘 要：农村土地“三权分置”制度设计，是我国农村经济社会发展到一定阶段的必然选择，顺应了土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求。改革有利于推进农业转移人口市民化，催生新型农业经营主体，促进农业现代化。然而，农村土地“三权分置”在实施过程中还面临理论、政策、法律以及实践操作上的多重难题和困境。实现“三权分置”，要从加强政策协调、完善法律体系、完善承包权权能、加强经营权流转监管以及完善配套机制等方面进行探索研究。

关键词：三权分置；难题；困境；路径分析

本文系中共合肥市委党校2017年度科研课题：《农村土地“三权分置”实施路径研究》，课题编号：HFDXKT201712，项目负责人：李有群。

农村土地是农业生产中最重要的载体，与农村经济社会发展以及农民利益息息相关。当前，在我国经济发展常态化背景下，农村土地产权的公平和效率成为农民关注的重点问题。2014 年中央农村工作会议指出，要创新发展一种新型农村土地产权制度，即 “三权分置”，其核心内容就是在坚持农村土地经营制度的基础上，进一步落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。2016年10月，中办、国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展和增加农民收入提供了制度基础。

1 农村土地“三权分置”改革背景

土地是农村经济发展的基础，土地制度是农村各项制度中的基础性制度，土地制度中最突出的问题就是土地产权制度问题。新中国成立后发生的历次土地制度变迁，都深刻影响着当时农业的经营方式和生产方式。现阶段，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的推进，大量农村劳动力转移到城市，使大量农村土地的承包权和经营权发生了事实上的分离。截止2016年底，在全国拥有承包地的2.3亿农户中，已有近7000万农户部分或者全部转移了承包地经营权，将其承包地流转给新兴农业经营主体经营，全国耕地二轮承包完成确权面积4.7亿亩，其中35.1%的经营权已经流转给了新兴经营主体。数据表明，这种持续几十年的人地高度对应的关系已不复存在，随之也产生了农地产权不清、权能残缺等一系列问题，农地改革势在必行。

关于农村土地产权制度变革，当前学术界主要有三种看法： 一是农村土地产权制度向私有化方向变革；二是农村土地产权制度向国有永佃制方向变革；三是继续完善“两权”分离、家庭承包的农村土地制度。基于土地私有化可能出现的土地兼并、不可预料的社会风险，实行土地国有制的巨大制度转换成本，中央进一步明确了农村土地产权制度改革的方向，就是继续完善土地集体所有制，稳定农民承包权，推进集体所有权、农户承包权和经营权“三权分置”，目的在于破解初次分离下“农地农民用”和“均田承包”的制度局限，进一步解放“人”和“地”，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征的新型土地制度[1]。

农村土地“三权分置”的制度设计，实质上是在坚持我国土地所有制的基础上，对农村土地产权结构的调整，通过对立体化的土地权利的重新分配，提高农村土地的“效率”，同时兼顾社会主义的“公平”。“三权分置”创新了农村土地产权制度，丰富了双层经营体制内涵，顺应了发展适度规模经营的时代要求，是中国特色“三农”理论的重大创新[2]。

2 农村土地“三权分置”面临的多重难题

农村土地“三权分置”被认为兼顾了“公平”和“效率”，能够释放巨大的土地红利。然而，“三权分置”的制度设计，存在制度和法律方面的桎梏，也面临着市场经济条件下权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡的风险，以及由于配套机制不健全限制经营权权能实现等障碍性因素。

2.1 土地的功能定位制约着政策的修订

长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，这是政府制定土地政策的基本目标取向，这种试图做到二者兼顾的做法在实践中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，则需要在政策上对土地流转和抵押做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，则需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押。十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就改成了“承包土地的经营权抵押”，由此看出，高层对这个问题的决策态度是慎之又慎的。

2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但其第七条第四款“承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转”和第五款“承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜”设置的限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益。在政策体系方面，旧有的政策体系与“三权分置”的制度设计不相适应。如粮食直补、农资综合补贴等补贴政策，目的在于激发农民的种粮积极性，但在“三权分置”的制度设计下，接受补贴的主体并未明确是农村土地承包权的主体还是实际经营的农村土地经营权主体，其激励作用难以实现，该补贴政策也就失去了意义。

2.2 承包权、经营权的权能实现遭遇法律困境

《農村土地承包法》只规定了不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，没有对家庭承包经营权是否可以抵押做出规定。《担保法》第37条第2款则直接规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得纳入抵押的财产范围。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第 15 条更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。此外，《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规也没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。即使“三权分置”的制度设计在政策层面上已经给予确定，但并没有上升到法律层面。

由于缺乏法律上的依据和保障，无法建立与经营权的流转和抵押相关的各项体系，导致其权利的实现困难重重，多地农地抵押实践乱象丛生。如，云南罗平县依托“土地信用合作社”的存地证进行抵押，重庆江津区以土地承包经营权入股股份公司，之后以股权抵押。山东寿光市与枣庄市则直接以土地承包经营权抵押[3]。罗平县与江津区的土地抵押毕竟不是真正意义上的土地承包经营权抵押，而山东寿光与枣庄的土地抵押则突破了我国当前的法律禁止，可能会产生使农户丧失土地承包经营权的风险，因而抵押受到来自农户与政府的抵制，其合法性亦倍受质疑。endprint

2.3 权利主体间利益关系失衡及农地用途变更风险

市场经济环境中，为了追求经济利益，农民会更加注重三权中的经营权利的实现，由此导致经营权的主体地位增强，所有权和承包权地位逐步减弱，使三权之间矛盾愈发突出。同时，受价值规律和供求关系的影响，土地经营权流转价格将不断上升，在一定程度上提高了农业生产的成本，缩小了规模经营的利润空间，影响三权分置制度的实施效果。

“三权分置”下土地经营权人资格具有开放性和多元性，非农民身份的市民、工商资本、外来业主等，可以通过各种土地流转方式获得土地经营权。由于外来资本的强势，可能导致农民的根本利益受到损害，再者，由于种植经济作物的收益往往大于种植粮食作物的收益，农业经营主体极有可能选择大规模生产经营经济作物，从而降低粮食作物的种植面积，造成农地的“非粮化”；同时也不排除有部分经营主体在利益驱使下擅自改变农地用途，造成农地的“非农化”[4]，威胁我国的粮食安全。

2.4 配套机制不健全造成经营权的权能实现受限

经营权的权能实现主要存在以下问题：一是经营权流转机制不健全，导致土地流转纠纷时有发生；二是经营权的确权行动滞后；三是经营权抵押面临许多现实问题，比如，农地的价值及附于其上的农作物价格较难评定，而且，土地经营权评估工作公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成评估机构和人员的缺乏，从而影响土地经营权的权能实现。

从土地经营权抵押的相应方金融机构来看，当抵押人到期不能归还贷款出现抵押违约情况时，由于金融机构不具备农地生产经营的技能，只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款，花费的时间和精力无疑使金融机构处置抵押物的成本极高，加上一些不良投机者利用土地经营权证投机、骗贷、套利等行为，目前金融机构参与土地经营权抵押的积极性并不高。

3 农村土地“三权分置”实施路径分析

农村土地产权制度改革不仅关系到农民增收、农业发展和农村稳定，更关系到国家粮食安全。在探索“三权分置”具体实施路径时，应结合我国国情，探索出一套低能耗、高效益、可持续的发展道路。

3.1 加强政策协调，突破制度性障碍

目前，农村土地“三权分置”由于存在立法短板，阻碍了农村土地制度的改革进程，因此需要不断加强政策协调，突破制度性障碍。应该科学合理界定承包权和经营权权能，以《物权法》作为参照，有序推进土地经营权的物权化，在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权[5]。

在强农惠农政策举措方面，应适时调整现行农村补贴政策，将补贴项目进行明确分化，与农地经营直接相关的补贴项目落实到农地经营权主体，确保补贴政策的激励作用得到最大程度的发挥；涉及被征收土地本身的补贴项目落实到农地承包权主体，涉及征收土地地上附着物的补贴落实到经营权主体，确保征地补偿的合理公平。

3.2 修改相关法律，完善法律体系

为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》、《担保法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的前提下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律提供依据。

适时制定专门的《农村土地经营法》，从规范和保障经营权实现角度，至少要规定以下内容：经营权权利主体包括范围；工商资本获取农村土地经营权的必备条件；规定经营权转让的最低期限和最高期限，在期限内，农村土地的经营所得归经营权主体所有，经营权主体可以将农地经营权用于抵押担保；经营权的流转坚持依法、自愿、有偿原则[6]，等等。

3.3 实现“两权”利益平衡，加强农地用途监管

“三权分置”的最大特色是承包权与经营权的分离，要妥善处理好这二者的权利关系。为防止因农地改革导致承包权的权利弱化，应该赋予承包权更多权能，包括承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监督权[7]等。

要加强经营权流转的价格监管，实现土地经营权流转价格的合理化。可采取动态价格制定办法，根据当年本地区主要粮食作物的平均收购价格制定经营权流转价格，每年再根据价格变动进行相应的调整。要加强经营权流转的期限监管，合理确定流转期限，经营权流转的期限应在承包权期限内。还要加强经营权流转的程序监管，制定严格的经营权获取准入机制，对获取农村土地经营权的主体资格严格审查，严控农地用途，督促经营权主体履行耕地保护等各项义务。

3.4 完善配套机制，实现经营权的抵押权能

实现经营权的抵押，需要建立完善的经营权抵押机制。一是加快对农村土地经营权确权颁证工作，为经营权的抵押奠定基础。二是建立土地经营权抵押价值评估机制。由政府给予一定支持，建立专业的土地经营权价值评估机构，通过专业手段，尽量准确估算出土地经营权的抵押价值；三是建立土地经营抵押权的处置机制。在债务人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形，应该通过处置抵押权，保护债权人的利益。债权人可以依据收益权、使用权、占有权和处分权的偿还顺序，在经营权抵押主体难以偿还抵押的金额时，优先收取农村土地经营权上的地上附着物的收益权，如不能抵偿，再依次取得经营权的使用权、占有权和处分权，这在一定程度上能够缓解经营权的变现困难，缓解抵押困境。

农村土地“三权分置”的制度设计，通过在落实集体所有权的基础上把经营权从承包经营权中分离出来进行单独设置，完成了对土地产权结构的调整，实现了农业经营主体的分化和多元化，使不同主体在这种制度设计下，获得农地产权的最大激励，最大程度地释放土地红利，为统筹城乡发展，实现社会进步提供助力，是我国农村建设和发展的必然选择。实现“三权分置”，探索制度实施的路径措施，要紧密结合我国国情，将集体所有权的落实作为根本，在充分保证农户承包权稳定的基础上，放活农村土地经营权，这正是我国农村土地制度改革的正确方向。

参考文献：

[1]张力、郑志峰《推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究》《农业经济问题》2015年第1期。

[2]韩长赋《土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新》《农村工作通讯》2016年第3期。

[3]胡建《农村土地抵押的运行实践与制度完善》《重庆大学学报》（社会科学版）2015（2）：：129-133。

[4]郑志峰《当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究——以2014年中央一号文件为指导》《求实》2014（10）。

[5]张克俊《农村土地“三权分置”制度的实施难题与破解路径》2016年11月《中州学刊》2016第11期（总第239期）。

[6]陈金涛、刘文君《农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析》《求实》2016年1期

[7]潘俊《新型農地产权权能构造——基于农村土地所有权、承包权和经营权的权利体系》《求实》2015（3）.

作者简介

李有群（1969-），男，安徽肥西人，汉族，研究生，肥西县委党校，高级讲师，研究方向：经济管理及法学。endprint