赵婷婷

摘要：《建设项目用地预审管理办法》自2001年发布以来，围绕“优化服务”的原则，以充分发挥土地的宏观调控作用、严格保护耕地特别是基本农田、合理集约节约利用土地为抓手，不断改建和优化建设项目用地预审工作，实现简化程序、突出重点、提高效率的目标。

关键词：建设项目用地预审；耕地；基本农田；集约节约利用土地；简政放权

为规范建设项目用地预审管理工作，国土资源部于2001年发布了《建设项目用地预审管理办法》（以下简称“办法”）距今已近16年，其间分别经2004年、2008年、2016年三次修订。“修订”围绕“优化服务”的原则，不断改进和优化建设项目用地预审工作，实现简化程序、突出重点、提高效率的目标。

一、充分发挥土地的宏观调控作用

1998年后修订的《土地管理法》，首次以法定的形式明确了“国家实行土地用途管制制度”，为实现土地利用方式和管理方式的根本转变提供了法律保障。近年来我国通过调控土地供应总量、优化用地结构、完善体制机制等多种措施和途径，不断强化土地管理参与宏观调控的能力。2004年修订版将“充分发挥土地供应的宏观调控作用”作为制定“办法”目的，“符合土地利用总体规划”作为用地预审应当遵循的原则，并在2008、2016年修订版中沿用。建设项目必须依据规划布局确定选址，除《土地管理法》第二十六条规定的“国家和省批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地”外，建设项目一律不得随意修改规划。通过严格土地利用总体规划的修改，强化建设项目用地预审的规划审查，强化土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。

二、严格保护耕地特别是基本农田

严格执行占用耕地补偿制度，落實占补平衡，是确保完成土地利用总体规划确定的耕地保护任务、实现耕地保护责任目标的重要途径之一。“办法”2004年修订版将“保护耕地特别是基本农田”作为建设项目用地预审应当遵循的原则，并在2008、2016年修订版中沿用。

末端管控。“办法”16年来始终贯穿着“占补平衡”这一理念，按照建设占用耕地“占一补一”和“先补后占”的要求，在建设项目用地预审阶段先行拟定耕地补充方案。建设单位一般采用足额缴纳耕地开垦费的方式委托地方国土资源主管部门落实“占补平衡”，耕地开垦费统筹安排，滚动使用，专项用于补充耕地，纳入耕地占补平衡储备。为防止在占补平衡中有“占优补劣”问题发生，2014年国土资源部要求在用地预审阶段，明确占用和补充耕地的类型和质量等级，做到“占优补优、占水田补水田”，从补充的角度防止占优补劣、占水田补旱地的情况发生。通过“末端管控”确保耕地数量不减少、质量不降低。

前期介入。为引导建设项目科学选址、统筹规划，促进保护耕地和节约集约用地，国土资源部于2008年《关于在建设项目用地预审中做好实地踏勘和论证工作有关问题的通知》明确了踏勘论证的范围，并在2016年，《国土资源部关于改建和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》进一步扩大了踏勘论证的范围，强调建设项目用地预审踏勘论证工作要把保护耕地和节约用地作为建设方案比选的重要内容，通过在项目选址阶段“前期介入”的方式，充分发挥专家作用，深入分析建设方案的合理性，对为降低投资成本等而占用基本农田或者大规模占用耕地的行为进行源头防治。

三、合理和集约节约利用土地

为进一步落实“合理和集约节约利用土地”，引导建设项目科学规划布局、节约集约利用土地，2014年国土资源部出台了《节约集约利用土地规定》，规定建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。国家和地方尚未出台建设项目用地控制标准的建设项目，或者因安全生产、特殊工艺、地形地貌等原因，确实需要超标准建设的项目，应当组织开展建设项目用地评价，并将其作为建设用地供应的依据。

“办法”2016年修订版中相应增加了节地评价相关内容。这是通过规模引导、布局优化、标准控制等手段，切实解决土地粗放利用和浪费问题，迫使建设单位进行供给侧结构性改革，通过采用先进的生产工艺、先进的生产设备从项目用地源头上严格控制用地规模，形成提高土地利用效率的倒逼机制，倒逼建设项目节约集约利用土地，达到减量用地、提升用地强度、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的目的。

四、简化审批程序、减少审批要件、提高审批效率

“办法”2016年修订版围绕简化审批程序，减少审批要件，提高审批效率，按照突出重点、减少重复，统筹衔接、强化协同的原则，整合建设项目用地预审与建设项目用地审批流程，进一步改进和优化了建设用地预审工作，并适当缩小建设项目用地预审范围。

减少审批要件。在建设项目用地预审阶段取消对规划修改听证的审查以及规划实施影响评估和专家论证等工作：取消对补充耕地初步方案和征地补偿标准、矿山项目土地复垦资金安排情况的审查：不再对审批项目建议书和备案类项目是否开展地质灾害危险性评估和是否压覆重要矿产资源进行审查。相应审查在用地报批阶段进行。通过建设项目用地预审与审批流程的整合，减少了审批要件、提高了审批效率。

适当缩小用地预审范围。对不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行用地预审，该条亦可进一步促进存量土地的盘活。

五、建议

2012年，国土资源部完成并印发了《土地使用标准汇编》，将我国各类行业土地使用标准汇总，为建设项目用地预审和建设用地审批工作带来了极大便利，但部分土地使用标准何建设标准距今已十余年，随着供给侧结构性改革的不断深化，很多已不能适应当前供给侧结构性改革的时代要求。加之一些新兴项目的崛起，国家未能及时出台项目用地标准，因此急需推动土地使用标准体系的不断丰富和完善，加强对新增用地类型标准研究，对既有标准体系适用性开展定期评估，及时发现与修订当中不适用标准，不断推动土地使用标准体系的丰富和完善。