【摘 要】 2014年11月至12月底，审计风暴剑指全国彩票资金，包括重庆在内的18个省市财政、民政、体育部门和彩票销售机构接受了审计。2015年6月25日，审计署发布审计结果公告。此次审计是对彩票业的一次及时“会诊”，诊断出的问题可概括为三类：销售违规、人员违规、资金违规。笔者作为财务人员，亲身经历了这场审计大练兵，在当前时期，认为有必要针对与自身工作密切相关的资金违规问题进行分析，并提出措施建议。

【关键词】 彩票发行 彩票管理 彩票销售

一、审计结果公告内容概况与分析

（一）公告的主要框架及内容

公告全文包含正文三个部分和附表一个，正文第一部分为18个省彩票资金基本情况，主要介绍了2012年至2014年10月期间的彩票销量及资金分配情况；第二部分为彩票资金使用和管理的主要成效，公告从支持社会公益事业发展、健全彩票管理法规和制度、完善彩票资金预算和财务管理三个方面肯定了近年来我国彩票资金使用和管理成效；第三部分为审计发现的问题，即销售违规、人员违规和资金违规三类，其中销售违规是指18个被审计省市中有17个未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票630.4亿元，人员违规是指审计发现个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员利用职务便利，在行政审批、开展业务合作等环节非法牟利等。

（二）公告所涉及发行费问题资金的情况分析

此次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出问题资金169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。由于笔者在工作中不涉及到公益金的使用与管理，以下仅对发行费的使用与管理进行分析。

在上述169.32亿元的问题资金中，涉及彩票发行费问题资金66.74亿元，接近于全部问题资金（公益金和发行费）总额的四成，问题发行费和问题公益金在资金量上的比例为4：6。相较于公益金的资助项目多、受益对象多、资金责任主体多等特点，发行费作为彩票机构用于发行销售的业务费，其资金使用流程相对固定、使用主体较为单一、使用范围比较明确，问题资金占比却如此之高，非常值得关注与反思。

1、问题资金在两家彩票机构间的对比分析

从福彩、体彩两家的对比来看，福彩发行费问题资金27.42亿元，占总体的41%，体彩发行费问题资金39.32亿元，占总体的59%。由此可以看出，福彩机构发行费使用管理的规范性整体上要强于体彩机构。

另一方面，从福彩、体彩两家发行费问题资金占同期销量比重来看，福彩机构同期销量3，743.6亿元，福彩发行费问题资金占销量的比重为0.73%，体彩机构同期销量2，944.24亿元，体彩发行费问题资金占销量的比重为1.34%，对比数据同样表明福彩机构在使用管理发行费方面要优于体彩机构。

2、问题资金在各个层级发行销售机构间的对比分析

审计发现的问题明细表涉及到了4个层级的彩票机构，自上而下分别为：中央级彩票机构（中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心）、省级彩票机構、地市级彩票机构和区县级彩票机构。

3、问题资金在几种问题类别间的对比分析

根据审计结果公告的问题描述及问题重要程度来看，可将问题细分为九个类别，分别为违反规定采购、违规购建楼堂馆所、未及时上缴发行费、挤占挪用发行费、违规发放津补贴、账外核算使用发行费、超额列支三公经费及会议费、超标准购置使用车辆。

从问题资金量来看，在以上9大类问题中，违反规定采购涉及资金421，250.9万元，占比最大，为63%；其次为违规购建楼堂馆所，涉及资金118，803.02万元，占比18%，其他问题涉及的资金占比均在10%以下。

结合彩票实际工作来看，近年来，彩票销售持续高速增长，为了刺激并保持住市场热度，彩票机构纷纷将大量发行费用于市场营销，由此产生了很多物资及服务采购事项（广告、宣传），而在销售业绩逐年攀升的同时，众多彩票机构纷纷斥资购建办公楼，用以改善员工的工作条件，因此，这两个领域成为了问题高发地带。

从问题发生频次来看，9大类问题共发生112项次，其中违规发放津补贴问题发生31项次，高达总项次的28%，为第一频发问题；违反规定采购和未及时上缴发行费均发生16项次，均达总项次的14%。此外，挤占挪用发行费和违规购建楼堂馆所超过10项次，也属于普遍存在的问题.

二、发行费问题现状及原因分析

（一）彩票行业发行费问题现状

审计公告所反映的问题具有极强的代表性，从下图可以看出，违规发放津补贴、违反规定采购、未及时上缴发行费等问题发生范围广泛，这18个省市彩票发行费的问题特征很大程度上也代表了全国整体情况，因此需要整个行业予以重视。

（二）存在问题的分析

在9类问题中，有些问题是行业独有的，如未及时上缴发行费，根据相关彩票法规，国家对上缴彩票发行费有明确的时间要求；有些问题是其他行业也存在的，如超标准购置车辆和公款旅游，各级党委和政府都对此制定了规定；有些问题属于不按照正常程序履行，如违反规定采购，国家对政府采购有明确的程序要求，地方对政府采购和单位自主采购的权限也有明确的划分，要想采购合规就必须严格按照程序执行；有些问题是财务管理水平不高造成的，如超标准列支三公经费、会议费，属于财务预算执行控制不力；有些问题是部门利益所致，如向本单位职工超标准发放津补贴、超标准购建办公用房，这些问题的发生更多的是受彩票机构人员主观意识的影响，还有一些问题的成因具有复杂性和多面性，如挤占、挪用发行费，一方面发行费多年结存为挤占、挪用提供了资金条件，另一方面是工作人员的主观意愿，这些因素交织在一起才诱发了违规行为。

在9类问题中，结合前述的问题分析及重庆福彩中心涉及到的问题，现重点对违反规定采购、未及时上缴发行费和违规发放津补贴等几个方面的问题进行分析。endprint

1、违反规定采购问题分析

审计公告问题明细表列示违反规定采购问题16项次，12个省市和中福彩中心存在此类问题，问题资金多达42.13亿元，是涉及金额最高的违规问题，这反映了当前彩票机构在开展采购业务所面临的严峻形势。

问题涉及的采购事项主要是广告宣传服务、彩票热敏纸和投注单、系统技术服务等，这类采购事项由于采购标的金额大，均属于政府采购范畴，需要严格按照政府采购程序执行，出现问题的彩票机构均是被描述为未履行政府采购程序，表明问题是出在彩票机构的执行环节上，这存在两方面的原因，一是主管部门和监管部门监管力度不够，没有对彩票机构的采购行为进行有效的监督，导致彩票机构的规范意识下降；二是彩票机构采购力量薄弱，绝大多数彩票机构并无专职的采购管理部门，以福彩机构为例，在全国所有省级福彩中心中，仅有四川省福彩中心设置了采购与资产管理部门，其他省份福彩中心的采购管理职责是由办公室或总务部等后勤综合部门来承担，同时大多数采购经办人员没有接受过系统的招投标知识的学习，其业务能力不高。

2、未及时上缴发行费问题分析

审计公告问题明细表列示未及时上缴发行费问题16项次，10个省市存在此类问题，问题资金达到6.62亿元，这类问题有两种情况，一种是未上缴的发行费滞留在本单位的账上，彩票机构仅仅是规范管理的意识淡薄，没有在规定的时限内上缴；另一种是彩票机构将未上缴的发行费挪作他用，如一些彩票机构将发行费出借给其他单位，这种情况的违规程度更为严重。

问题的主要原因是部分彩票机构自身财务管理水平差，不能较好地支配收支现金流，甚至于存在挤占挪用等不法动机，这也会诱发延迟上缴的问题。

3、违规发放津补贴问题分析

审计公告问题明细表列示违规发放津补贴问题31项次，15个省市存在此类问题，问题资金达到8，480.67万元，其中83%违规金额发放给彩票机构职工，17%的违规金额作为奖金激励，發放给彩票机构之外的相关人员。

向本单位职工发放超标准发放津补贴，其行为动因主要是通过津补贴来增加员工总体收入。目前，各地彩票机构人员薪金政策各异，有些省市实行财政、人力社保部门批复的工效挂钩的工资总额政策，由于分配政策有较大的灵活性，往往这部分地区彩票机构人均薪酬水平较高，有些省市对彩票机构是参照公务员工资薪金执行，彩票机构是个靠市场化手段运作的单位，需要市场化的人才，而依靠机关行政化式的薪资水平无法满足市场化人才的薪资需求，薪资供需双方出现严重矛盾，这些彩票机构只有选择通过津补贴的方式来提高员工收入。当然，也有一些本身收入水平较高的彩票机构，也存在超额发放津补贴的现象，对此，我们应该区别分析对待，前者属于改善薪资待遇而采取的无奈之举，其问题的本质在于现有的人员激励机制不能适应彩票事业的发展，这是体制机制的问题，而后者属于追求部门利益最大化，属于单位管理层的合规意识问题。

向单位之外的人员发放津补贴，津补贴的发放对象主要是民政、体育、财政等部门的相关工作人员。彩票机构在开展业务过程中，需要民政、体育等主管部门出面来协调、推动相关工作，彩票发行销售工作仅靠彩票机构自身的力量是很难做好的，而是需要民政、体育等主管部门、财政等监管部门的大力协助，相关经办人员投入了大量的精力和时间，对这些人员给予一定的物资奖励，在情理上是行的通的，但是作为津补贴发放到人，又违反了国家的相关规定，在法理上却是行不通的，这又是一对政策规定与实际工作之间的矛盾，需要妥善处理好这对矛盾，才能为彩票工作的开展营造宽松的环境。

从问题发生的层级来看，31项次中省级彩票机构有12次、地市级彩票机构17次、区县级彩票机构2次，问题主要发生在省级和地市地层级，表明对于这两个层级彩票机构的监管力度不够。

三、发行费使用与管理的相关措施建议

近期，财政部和民政部等部委均召开专题会议，研究部署彩票行业下一步整改措施及政策调整方案，这些措施必将会有效地破解彩票行业当前面临的多种矛盾，有利于促进彩票资金的安全合规。在此，针对如何管好用好发行费这一工作目标，笔者提出几点措施建议：

（一）优化顶层设计和机制

一是统一全国彩票机构业务费会计处理操作，制定全国统一的会计核算科目体系，杜绝各省各有各的核算范围和口径的问题，提高会计报表的信息质量和对比分析价值。二是研究建立彩票发行费公示机制，社会大众对于彩票行业的普遍认识是：过于神秘、可能存在内幕等，这些误解和质疑都是由于相关信息未公开或发布不及时造成的，包括这次审计风暴，也是在媒体曝光行业内的个别问题并引发社会的广泛关注和质疑的背景下开展的。将资金账晒出来，主动接受社会的监督，阳光是最好的防腐剂，使资金使用和权力运行处于阳光普照下，公开透明的信息披露是保证发行费规范使用的最佳手段。

（二）强化财政监管和服务

一是转变工作方式，主动开展监督，通过监管的常态化促使彩票机构牢固树立规范意识。二是加强监督力量，保证有充足的人员履行监管职责。三是加大财政对彩票机构财务管理工作的业务指导和帮助，针对性地开展彩票行业预算管理等方面的培训，为彩票机构开展预算资金绩效评价提供专业咨询和帮助。

（三）加强自身建设和管理

一是单位领导层要带头树立法制意识、规范意识，注重对规章制度的遵守，用规范的流程来开展各项业务、用充分的依据来支撑单位决策。二是财务人员要拼力学习，不能满足于只当记账员，而要成为熟业务、懂政策、善沟通的财务管理者。三是规范内部管理，通过内部审计、充实专业人员配备等措施，不断提高彩票机构在物资和服务采购、对外合作、制度执行等方面的规范性。四是健全发行费风险防控机制，全面梳理排查彩票发行费管理使用中可能存在的制度漏洞和风险点，建立健全制度体系并强化制度执行。

【参考文献】

[1] 杨跃武.电视台数字硬盘播出系统实践中国.有线电视，2014（8）.

作者简介：郑琳琳（1980.10-），男，汉族，黑龙江省大庆市，重庆市福利彩票发行中心，研究方向：会计。endprint