孟延涛

摘 要 随着我国经济进入新常态，经济转型升级进入更高的发展阶段，一系列新的矛盾和新的挑战也随之而来，其中地方政府债务的风险问题也日趋突出。本文从地方政府债的历史演变出发，介绍其发展历程，并着重分析地方政府债务的规模和结构，指出其中存在的风险，并结合现实的经济环境，实际条件有针对性的给出一些建议和措施。

关键词 地方政府债 债务风险 经济新常态

中图分类号：F811.5 文献标识码：A

1地方政府债务规模和结构问题

地方政府受分税制影响财力有限，长期举债，并且过度依赖地方融资平台，银行信贷和土地财政成为地方政府获取融资的两大手段。从债务规模角度看地方政府债，地方政府的债务规模庞大，并且在近几年快速上涨，2011年审计署《全国地方政府性债务审计结果》显示地方政府的债务总数107174.91亿元。这其中地方政府的融资平台债务占地方政府负有偿还责任债务的46.75%。2014年審计署再次发布了审计结果，相比2010年，地方政府债务增加了71733. 79亿元。并且政府负有偿还责任的债务在增量中占比最大，达到了全部增量的58.2%。后来中国社会科学院发布的《中国国家资产负债表2015—杠杆调整与风险管理》报告显示，截至2014年末，我国地方政府总负债30.28万亿元，相比2013年几乎翻了一倍。 从债务结构角度看地方政府债，以债务来源为视角，根据审计署的调查结果，银行信贷主导地方政府债务结构。在我国地方政府债务资金中，贷款、发行债券是最主要的两种方式。根据审计署，2010年、2013年6月末银行贷款占比则分别达79.01%和56.56%，不过近两年地方政府已经采用债务置换，债券发行明显增加。并且地方政府债务的期限结构明显不合理，中短期债务占比过大，根据审计署的报告，2013年6月负有偿还债务余额中约81.24%，将在2013年-2017年这个期间需要偿还本息。

2地方政府债务的风险表现形态

2.1从地方债项目本身来看，政府债蕴含一定风险

我国地方政府发债筹集资金所从事的项目，从资金的期限结构来看，本身就具有很大的风险，所投资的项目大部分是市政基本建设，保障性住房建设，或者基础设施建设，这些项目很难产生现金流或者短时间内很难产生稳定的现金流，而现在国内经济进入新常态，地方政府的财税收入明显面临下降的压力，而之前一直依靠的土地财政，也难以为继，大部分地区的可拍卖土地已经枯竭。而且，在经济新常态的形势下，国内房地产的形势也面临着严峻的形势，中央政府已经对土地出售进行也相应的限制措施，使其合理流转，科学供给。如果地方政府依靠其他资产筹集资金，其资产没有进行市场交易的基础。而现在地方政府进行的项目更需要大量的后续资金，将使得地方政府的债务负担更重，在经济新常态下项目的盈利前景更暗淡，而且在供给侧改革的背景下，面对去杠杆的形势，未来的金融政策也面临一定的不确定性，都将加深地方政府的债务风险。

2.2外部整体经济环境下行，加大地方债的风险

我国经济面临增速从高速增长到中高速的换挡期，结构调整的阵痛期，前期经济刺激政策消化期的“三期”叠加，这是我国经济新常态的现实情况。地方政府面临经济增长和财政收入的增速双下降，导致地方政府的收支缺口明显扩大，在这种情形下，地方政府对外部资金的需求更大。并且部分地区，以传统产业为主，面临传统产业日趋衰败，经济结构的转型升级，劳动力大量外流，相应的造成税源和财源的流失，并且企业的转型升级，失业人员增加也需要政府提供相应的扶助资金，更加大了政府的支出压力。这种情形在我国东北地区特别明显。而且，在我国的三四线城市有着大量的房产库存，其城市化进程需要转变思路，在这过程中，地方政府包括土地收入在内的各项自有收入必然会下降，这使得其偿债空间的转圜余地越来越小。

2.3简政放权结构性减税，地方政府收入进一步压缩

当前国内正在深入推进简政放权，并且为减轻实体经济压力，进行了结构性降税减费，这造成地方政府的收入增长空间被进一步压缩，而支出责任未见缩减甚至进一步扩大，财政压力不断增加。近年来国务院为了减轻企业负担出台了一系列降税减费政策，包括固定资产加速折旧、减轻小微企业税费负担以及“营改增”的全面铺开等。这一系列的结构性降税减费政策固然有利于减轻企业的税费负担并激发其经济活力，但也给地方政府的收入增长带来了巨大的压力；而在“新常态”下地方政府仍然要满足基本的公共服务支出需要，同时还要稳步推进辖区内城镇化进程，其支出压力仍然不小，收支缺口在未来还会不断扩大。

3针对目前现状应采取的措施

3.1完善分税制对财权事权划分，明确中央-地方债务体制

1994年我国对税收体系进行了改革，而采用的分税制改革引起的地方政府财权和事权的不对等关系，这是目前地方债务风险问题存在的重要原因。但我国的现实国情和当前的体制制度环境，不太可能出现如国外地方政府的大面积破产现象。正因如此，要在根本上抑制地方债的恶性扩张，还需要建立中央与地方在事权与财权对应关系上的长效机制，科学、合理地划分中央与地方在事权与财权上的责任和义务。在存量债务的甄别过程以及新债的发行事项中，应合理划分中央和地方债务的事权和支出责任。与此同时，明确界定上下级财政部门的债务责任范围，让下级财政形成良性预期，防止其责任外溢思想。

3.2转变地方财政职能，完善地方政府发债机制

当前我国经济进入新常态，政府职能面临着转型，正从当前的“生产建设型”政府向“公共服务型”政府转变。城市基础设施建设的投融资体制领域是当前政府与市场职能转变的重要环节。在城市基础设施投融资方面，应更多地强调和发挥政府的作用，明确其资金提供者和基础设施生产者的身份，但是更应发挥市场作用，在融资主体中吸纳私人部门，以扩充资金来源，引导社会资金进入。同时，完善现行的地方政府发债机制，弥补漏洞，加强监管。建立合理有效的信用评级和定价机制，同时规范地方政府发行债券后的资金使用范围明确偿债资金的来源。并且，在债券发行时，要公开透明，禁止暗箱操作，与此同时，严格控制地方政府发行债券规模。综合考虑地区社会经济发展情况、当地财政收支、政府偿债能力，确立最高债务限额，控制债务风险。endprint

3.3结合财税体制改革，加强相关法律法规建设

我国现在的财政体制是1994年分税制改革后形成的，与现行的政治经济环境并不太适应，目前中央政府正在对现在的财税体系进行改革，但在改革的同时应加强相关的法律法规的建设，形成硬约束遏制地方政府依靠强势地位随意举债。首先，加强税收立法，提高税收法律法规的层级，明确各级政府的税收权利；通过法律对税种设计、税制结构和税收管理体制等重大问题作出明确的规定，建立完善的地方税收体系，保证各级地方政府财政有稳定的税收来源。其次，关于政府债券发行方面，要制定关于管理地方政府债券的相关法律法规，和其他一些补充性法规，形成一个完整的体系，对地方政府债券的各个环节，即发行、承销、交易作出明确规定使其有法可依。最后，加快地方政府投资项目决策的法制化进程，通过立法规定投资项目的设立和具体运营流程，规范地方政府投资项目决策行为，遏制其政绩冲动盲目设立和开发项目。

3.4制定合理的财政风险标准，建立地方政府债务风险管理体系

当前，地方政府的债务水平较高，风险管理体系缺失，应按结合我国的实际情况，设立风险管控标准，建立科学、合理的债务风险管理体系。首先，建立科学完善的信用评级制度。对发债主体地方政府进行信用评级，为风险的判断和预警提供依据。其次，有对应的设立风险评价指标体系。综合其财政收支、经济社会发展，债务负担的情况，设立地方财政风险和风险定价、预警、评价体系。第三，根据新《预算法》将地方债务纳入地方政府的预算管理中，对债务进行合理规划，建立债务预算制度，编制政府资产负债表，将债务预算纳入其中，接受社会监督。最后，对债务资金设立相应的绩效评级体系。科学核算债务资金投向标的是否合理，投资项目的成本-收益，社会效益，建立完善的债务资金绩效评价系统，以此来完善地方政府债务风险管理体系。

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