张国民

（山西省地方海事局，山西 太原 030006）

安全生产是经济发展、社会稳定和全面构建小康社会的重要基础。应急管理是安全生产工作的最后一道牢固防线，是最大限度地减少和减轻因事故造成的人民生命财产损失的最重要手段。全面开展水上安全应急搜救技术研究，就是要在建立健全“一案三制”（预案、机制、体制和法制）的基础上，全面履行政府职责，建立政府统一领导、功能完善、反应迅速、运转灵活高效的应急反应机制，提高应急搜救水平和能力，更好地履行人命救助、财产救助和环境救助职责，维护社会稳定、促进经济社会持续稳定发展。

1 山西省海事航运及应急搜救工作现状

山西省地处中国中部的内陆地区,属于典型的非水网省份，境内河流分属黄河、海河两大水系，全省11个市62个县有水运业务，遍布山西省的东南西北中，全省航道通航总里程1277 km，其中黄河通航里程970 km，大中型水库及封闭水域79个，其中通航的34个，小型通航水库及封闭水域47个；渡口、码头共计243个，其中经政府审批的176个；全省辖区监管船舶总数6000余艘。尽管山西水运业务并不发达，但水上安全形势不容乐观。自20世纪80年代以来，山西省有记载的水上事故和发生的险情共16起，其中特大沉船事故3起，造成了数百人死亡失踪。

近年来，山西省水上安全搜救工作取得一定成绩。目前，山西省在各级人民政府内部都已成立了省水上搜救应急指挥机构；各级人民政府也都发布了政府专项预案即《山西省水上搜救应急预案》，同时山西省地方海事局起草印发了《山西省地方海事局应急工作手册》，制订了《山西省地方海事局海事应急管理工作制度》；2016年山西省交通运输厅首次成功举办了全省水上应急演练，各地政府和企业也多次成功组织了水上事故应急救援演练，成功处置10多起水上交通险情和水上交通事故，目前全省已经初步形成了较为完善的水上安全应急预案体系，处理险情和事故应急能力也逐步提升。但是，与目前国家对水上应急搜救能力的高要求相比，山西省在水上应急组织机构、搜救协调机制、资金保障、救助基础设施建设、社会力量参与等方面仍存在比较大的差距，还不能适应水运行业的发展。因此，通过水上应急搜救现状的分析，找准存在的突出问题和薄弱环节，采取问题导向、创新导向的研究方法，不断探索科学、合理的水上安全应急搜救管理办法和对策，积极研究成熟、可靠、实用的水上安全应急搜救技术，大幅提升山西省水上安全应急搜救能力，促进山西省水上应急搜救事业持续不断发展。

2 山西省水上安全应急搜救工作存在的主要问题

目前山西省水上应急搜救工作还非常落后，尽管做了一些工作，也取得了一些成效，但是在“一案三制”等方面还没有形成科学的、完善的、成型的框架结构，特别是在机构设置、人员配置、设备装备、专兼搜救队伍建设、应急专项经费、应急搜救适用技术、全过程的协调管理等方面还存在许多问题和不足，特别是现场水上搜救应急方式还很落后。当前，山西省实际上的水上应急搜救工作还是比较原始的，比如，报警有的还报110（目前全省还没有设立统一的海事报警电话），到现场全凭原有的经验行事，根本没有建立起科学的、符合山西实际的水上搜救一体化的辅助决策平台和系统，结果是准确性、快速性、科学性难以做到，救助的成功率和有效率不高。按照要求要达到“人命救助、快速高效”的目标还有比较大的距离，应急搜救工作任重而道远。

3 山西省水上安全搜救技术研究主要内容

3.1 山西省水上安全应急预案体系研究

山西省水上安全应急预案体系应包括：建立省级水上应急总预案及各类专项预案，各类专项预案包括山西省水上应急搜救预案、山西省辖区水域滑坡地质灾害事件安全应急预案、山西省水上紧急运输物资专项预案、山西省水上突发公共卫生事件专项预案等。

3.1.1 山西省水上安全突发事件种类（表1）

表1 山西省典型水上突发事件列表

主要包括：社会安全事件、水上交通事故及险情、水路运输自然灾害、水上交通公共卫生事件、物资紧急运输和水上安全应急等种类。在山西省管辖水域，比较典型的事件有：山体滑坡、崩塌和泥石流；船舶碰撞、触碰、搁浅、沉没；能见度不良船舶遇险；凌汛、枯水、流凌期船舶失控等险情。

3.1.2 现行《山西省水上应急搜救预案》的不足和修订

《山西省水上搜救应急预案》是根据国家突发事件应急的有关规定和《山西突发公共事件总体应急预案》等，结合山西省水运实际和水上安全特点及水上险情和事故对人民生命财产安全以及对水域环境造成的污染危害程度将辖区水上安全应急突发事件分为若干等级的基础上制定的。2009年至2014年经过3次修订后（现正在进行第四次修订），逐步得到完善。但仍有一些地方与国家和山西省相关“预案”在加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入、设置现场指挥相关机构等方面不能完全衔接。因此应对《山西省水上应急搜救预案》进行修订：一是增加省指挥部办公室及职责；二是设立现场组织机构并且根据需要设立信息处理组、评估判断组、后勤保障组、应急行动组、监测监视组、警戒警备组、善后处理组等若干工作组；三是完善应急处置技术；四是强化应急保障等。

3.2 山西省水上安全应急搜救管理体系研究

一个科学、完整的应急搜救管理体系是确保应急响应快速、高效、顺利进行的关键。

3.2.1 山西省水上安全应急搜救管理体系构成

水上安全应急管理的4个主要过程为：预警、响应、善后、评价。反应了应急的事前、事中、事后全过程（ 见图 1）。

图1 4个主要过程

3.2.2 山西省水上应急搜救管理体系的4个要素

机构组织、协调指挥、程序运作和机制保障见图2。

图2 山西省水上应急搜救管理体系

3.2.3 机构组织

结合山西实际条件和区位特点等要素，组建符合山西省实际需求的机构组织即：领导机构为各级人民政府水上应急搜救指挥部。运行机构为省级水上应急搜救指挥中心一个、市级分中心4个。现场指挥机构为险情和事故现场临时成立的应急机构。咨询机构为有关专家和人员组成的机构。水上救助力量为专职和社会自愿组织和人员（见图3）。

图3 山西省水上应急搜救指挥机构基本组成

3.2.4 协调指挥

完善的水上搜救协调指挥包括：平时、现场、部门联动协调等。

a）平时协调的工作重点是险情排查、预防、预控等。

b）现场协调是发生险情和事故后，当地政府应当迅速成立现场指挥机构和应急工作组统一指挥现场的应急搜救工作。

c）部门联动是各成员单位在现场指挥机构和应急工作组统一指挥下，协调配合，根据各自承担的职责实施应急搜救任务。

3.2.5 程序运作

a）预警主要包括3个环节：即预警监测、预警信息发布、预防。

b）响应 收到险情信息后，必须采取应急处置措施。主要包括：先期处置、应急响应 。

c）善后 包括抚恤、恢复交通秩序和重建等方面的工作。

d）评价 对水上突发事件应急反应全过程进行监督评估。

e）经验总结 对水上突发事件的应急处置，各级水上搜救指挥机构应负责对应急经验总结。

3.2.6 机制保障

a）完善水上应急管理法律法规体系：以建立山西省水上应急搜救条例、水上搜救预案修订、水上交通安全管理规定等地方性水上应急管理法律法规体系为根本，形成相应的政策措施。逐步使水上突发事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道。

b）健全水上应急搜救设施、装备及通信网络：应急搜救设施、设备和畅通的通信网络是实施应急管理、应对突发事件的基础。包括：搜救基地和站点建设、船舶交通管理服务系统（VTS）、VHF通讯系统、闭路电视监控系统以及溢油清污设备建设，要加快搜救信息化建设，推进“12395”水上搜救专用电话通信网络建设、要加强空中搜救力量建设，初步形成水上无人机等航空器与水面救助船舶组成“水—空—水”协调搜救模式，提高搜救工作的速度和效率。

c）加快专、兼职应急队伍建设：要建立一支关键时候能拉的出、用的上、效率高的专、兼职应急队伍。要在各应急搜救指挥中心内建立一支专业的应急队伍，同时还要积极组建山西省水上搜救志愿者队伍。还应该定期和不定期开展应急搜救培训和演练，不断提高水上搜救水平。

d）在各级政府层面要设立应急专项资金财政预算，建立规范、长效的资金投入和拨付制度，专项资金按“分级负担，专款专用”的原则实施。资金的使用由各级水上应急搜救指挥中心具体负责管理。同时，建立符合省情的有关涉及水上运输和水上应急搜救的各种保险体系，鼓励有关各方积极参加保险，有效化解损失。

e）加强跨区域、部门应急合作，通过设立各级水上搜救中心，整合水上搜救资源，建立完善区域间、部门间的协调合作机制，消除内耗，提高协调效率，以最优的合作模式，最大限度地完成水上应急搜救任务。

3.3 山西省水上应急物资库布局及主要应急物资配置研究

3.3.1 山西省省级水上应急物资库布局

水上应急物资库的布局必须通过合理的选址和配置，使其充分发挥各自的作用，并同时使得整个救助系统的成本尽可能少，其主要遵循的原则如下：

a）快速响应原则，以便应急物资能够及时、有效地送达事故点，从而尽快控制事故，避免事态进一步扩大升级。

b）全面覆盖、重点突出原则，应急物资储备库的布局应遵循全面覆盖、重点突出。

c）合理建设原则，考虑水域风险分布、应急响应时间、应急物资需求量、经济因素等影响因素。综合考虑山西省辖区内水域风险分布以及应急响应时间要求等因素，应先期在运城市、吕梁市、靠近黄河的适当地方及长治市和太原市大型水库附近首先建立4个省级水上应急物资库。

3.3.2 省级水上应急物资库应配置的主要应急物资

a）个人安全防护设备 包括防火服、隔热服、消防头盔、消防手套、空气呼吸器、消防靴、救生衣、应急灯等防护设备。

b）医药类应急物资 包括急救箱、止血带、卫生防疫设备、绷带、外用烧伤药膏、医疗器械、手臂腿部夹板、消毒药、输液设备、输氧设备等。

c）快速救助打捞应急设备 包括救捞船、救助艇、救生舟、救生圈、应急拖轮、无人机、声纳、潜水装备、生命探测仪、减压舱、水下摄像装备、无线电通信设备、空压机、发电机等装备。

d）船舶油污回收及处置设备 包括应急卸载设备、应急围控设备、机械回收设备、油污储运设备、溢油分散物资及设备、溢油吸附物资、岸线清污设备、运输车辆、其他配套设备等。

e）船舶破损堵漏封堵设备 包括堵漏毯、堵漏板、堵漏箱、堵漏柱、堵漏木塞、垫料、黄砂和水泥等。

f）防火防爆监测设备 包括便携式可燃气体检测仪、防爆气体探测报警器等。

3.4 山西省水上应急搜救指挥系统架构设计研究

山西省在建立各级水上搜救中心的基础上，要结合自身条件，利用现代科学技术和手段，建设具有接收报警、搜救指挥通信、辅助决策以及视频监控等多项功能的信息平台，构建山西省水上应急搜救指挥信息系统。

3.4.1 系统基本功能需求

山西省水上应急搜救指挥系统按照需求应包含接处警管理、应急人力物力管理、辅助系统管理、应急预案管理的事前管理；险情和事故处置的事中管理和完成应急搜救的事后评估管理等基本功能。

3.4.2 系统性能需求

实时性、开放性、保密性。

3.4.3 系统整体框架设计（图4）

图4 系统整体框架设计

3.4.4 系统模块设计

包括系统登陆模块、日常值班模块、接处警模块（接警管理、接警上报、警情信息维护）、搜救预案管理模块（预案基本信息设置与处理、预案组织机构信息设置与处理、预案数字化管理）、应急资源信息管理模块（救援机构信息管理、救援船舶管理、救援设备管理、救援物资管理、救援队伍管理、应急人员管理、搜救知识和案例库管理）、辅助决策分析模块（事件分析、气象和水文信息查询、预案检索和方案制定）、事件处置模块（信息采集评估、方案审核、指挥调度）、事件处置评估模块（评估指标管理、处置效果评估、处置能力评估）。

3.4.5 系统数据库设计

包括数据分析与存储数据（信息的种类包括图像、语音、文档、视频等）、数据更新、数据查询。

该系统是一个相对复杂而且技术性要求比较高的系统，必须充分考虑到各子平台、子系统的衔接性、交互性等。

3.5 山西省水上应急搜救培训与演练研究

水上应急管理是一项系统而复杂的任务，为增强应急队伍应急处置和安全保护技能，确保能及时有效应对水上发生的险情，还应建立水上应急搜救培训与演练制度，定期和不定期地开展应急搜救培训与演练，为实际的应急反应作充分的准备。

3.5.1 培训

使参与应急作业人员明确职责，了解各类应急工作的基本知识，具备应急设备的操作技能。

3.5.2 演练

是为了提高应急指挥人员与作业人员的实战能力，促使应急人员与设施处于实战状态，保证应急人员做到：“招之即来，来之即战！”

3.5.3 演练内容

a）专项演练，根据实际需要组织水上救生、水上消防、水上溢油应急清除等专项应急演练。

b）针对各专项进行全程演练，针对上述各专项，按照应急预案中的应急反应程序，进行各专项应急的全过程演练。

3.5.4 演练内部指挥协调体系

应急演练由省或者各市（县）应急领导小组负责组织实施，各水运企业也可单独进行演练。演练内部指挥协调体系见图5。

图5 演练内部指挥协调体系

4 结语

随着内河航运业、旅游业的不断发展，山西省水上安全形势日益严峻、水上搜寻救助工作难度不断加大，如何为社会提供更好的水上搜寻救助服务，成为山西省的重要议题。破解山西省水上搜寻救助能力的不足，需要分析山西省水上应急搜救工作中存在的主要问题，加强应急搜救体系的建设，提供现代化的水上应急搜救服务技术，因此在今后的实际工作中要针对山西省水上应急预案体系、山西省水上应急搜救管理体系、山西省水上搜救应急物资库布局及应急物质配置等进行深入研究。首先通过分析山西省水上搜救工作的现状，深入挖掘山西省水上应急搜救工作中存在的不足，同时根据国家水上安全预案工作体系的要求，对现有山西省水上应急搜救预案与国家有关安全预案工作体系衔接不够的地方进行修订。还必须结合山西省实际情况和省内外可供借鉴的经验，对山西省水上搜救应急体系进行完善，对机构组织、协调指挥、程序运作以及应急机制保障等进行深入研究和实施。在建立完善的水上应急搜救体系，加强应急装备配备的同时，要注意有效利用现有资源，加大专业搜救人才培养力度，充分利用海事机构现有技术装备和业务骨干，充实基层一线巡航救助力量，实现水上应急搜救一体化高效运作；此外，还要充分调动社会救援力量的积极性，发挥地方政府在水上搜救中的作用，建立水上搜救资金保障机制，制定有效的水上搜救法律法规，加大应急处置技术的科学研究，从而最大限度地提高水上搜救效率，更全面保障人命安全，防止水域污染，维护社会稳定，促进山西省水上交通事业蓬勃发展。