李宜芸+石大千+郭娇阳

【摘 要】随着我国农村现代化进程加快，大量农民向城镇转移，农村土地流转已成为推动城乡统筹发展的关键。本文以陕西省渭南地区两县为例，揭示了目前该地区土地流转的现状及存在的问题，并在此基础之上提出了一些粗浅建议和对策，以期不断促进陕西省土地产权流转制度的完善化和规范化。

【关键词】土地流转；影响因素；渭南地区

引言：

“土地产权流转”是指土地承包经营权在主体之间的变更，如出租、转包、转让。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为三种权利，其一是所有权；其二是承包权；其三是经营权（使用权）。因此，土地使用权流转的涵义，就是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。2016年暑期笔者所在的课题小组对陕西省渭南市的农村地区土地流转情况进行了一次社会调查，本次调查范围涉及大荔县和蒲城县的许庄镇、朝邑镇、城关镇、冯村镇、埝桥镇等9个村镇，共发放问卷250份，回收有效问卷231份，问卷有效率92%，本文主要针对土地经营承包权的流转中存在的一些问题进行揭示和分析，并提出笔者个人浅显的见解，因个人能力有限，如有不当，还望批评指正！

一、土地流转调查分析

（一）土地流转规模

随着家庭主要劳动力的外流，农户家庭对农业生产的劳动力投入减少，家庭非农收入增加，很多农户对土地的经营兴趣下降。当外出就业的农村劳动力在城市有稳定的收入，非农收入在家庭收入中占绝大比重时，对整个家庭而言，从事农业生产将不再具有优势，直接导致外流的劳动力将会把自己承包的土地转租出去。

（二）流转人群及年龄分布

据表2统计分析结果，年龄是土地流转影响因素之一，土地的流转主要发生在青壮年劳力中。年龄稍大的老人们，外出打工的机会很少，儿孙不在身边，为了晚年有一个生活保障，会从转租入一些土地，种植一些粮食或是经济作物来“自给自足”；50岁及以上的被调查者所占比例达到了61.47%，总体上呈现出“两端低，中间高地”正态分布。，其，农村青壮年，甚至是中年劳动力更多的放弃了传统的“種地养家”方式，进入附近的县城或是城市中谋生、定居和发展，会将家里为数不多的土地流转出去；

（三）土地流转价格

土地流转的价格是农户最为关心的因素，农户对流转价格也是不够了解，小组成员通过调查，市场主导下农户间的流转价格远低于政府主导下的，差别能达到10倍之多。

地块的流转价格与其地理位置、农田设施、土地肥力等因素密切相关。据表3关于流转价格的统计结果，该地区无论是租入还是租出土地，价格明显偏低。并且转出土地比转入土地价格要稍高，由于城乡二元结构的存在导致大量农村青壮年劳动力外出打工，人们普遍出去寻找收益更高的职业，会转出大量土地，土地的需要更多是来源于农村中剩余的零散劳动力，市场上租入土地的价格势必要下降。

（四）被调查者受教育程度

通过表4对被调查户主的受教育程度统计分析，该因素在某些程度上也影响土地的流转，随着九年义务教育的普及，被调查者中小学及以上的文化程度水平已经达到98%以上，文化程度稍高的，能够在城市找到一份相比农耕收入高的工作，于是会将自家的土地转租出去；而文化程度较低的，其外出打工的获取更高的收入的机会受到限制，更加倾向于从其他农户手中租进来土地经营。

（五）流转主导类型

据表5关于被调查者土地流转类型的统计，调查的村镇中，政府主导下的土地流转目前在两地不够明显，未成主导力量。大荔县朝邑村平罗乡的政府主导下土地流转表现为：村支书以村委会名义牵头联系的某农产品公司来此建厂，该公司向全村农民征地，村中大部分农户的土地全部流转给该农业公司。而市场主导的土地流转在调查样本中占的比例达到46.32%，这种农户与农户之间私下联系并达成土地流转的行为，程序简单且不用登记备案，是被调查地区土地主要的流转方式。

二、浅谈发现的问题

渭南地区大荔县和蒲城县的土地流转近年来呈现出一个法制化、规范化的趋势，流转的面积也在逐步扩大，在一定程度上促进了农业产业结构的调整和农业现代化、产业化、规模化的经营。但是鉴于大多数农民观念陈旧保守、思想意识落后，土地经营机制上存在着种种弊端，土地流转的制度不规范等，造成了农用地流转依然存在着一些不容忽视的问题。

（一）流转规模效益不明显，产量下降

土地流转的目的之一是优化农村土地资源的合理配置，实现土地的适度规模经营。而被调查农村土地的规模效应下降趋势明显，笔者认为其原因一是土地流转对象选择不当，许多农户农业生产技术缺乏，种植经验不足，农业经营能力无法满足持续经营的要求，土地被频繁流转，农业基础设施得不到充分利用，良田发挥不出潜在的价值，最终造成农业生产效益下降。加之农户间的流转规模小，地块较为分散，其土地流转缺乏相关政府扶持下的农业合作社，龙头企业和农业培育大户的有力推动，无法实现外国式的机器规模化生产。二是土地经营缺乏方法。耕作方式、生产组织都没有变化，仍然维系以农户承包土地为主的传统方式，依靠人力、蓄力的耕种，未能有效的向规模化、集约化生产方式转变。

（二）保守思想根深蒂固，农户流转意识颇待提高

在被调查者中，不少农民受到传统思想的限制，习惯于传统模式的耕种，流转意识低下。长期在外务工，宁愿土地被闲置荒废，也不愿意将土地流转出去。一方面祖祖辈辈这种面朝黄土背朝天的生活让很多人认为土地是其生活的一个有力保障，产生了较强的依赖心理。另一方面较多大部分农户没有受过相应技能培训学习，失去土地后，无法找到合适的工作，生活水平会受到较大影响，且流转的机会成本较高，流转意识不强。

（三）土地流转程序操作不规范，管理不到位

对两县中各村的走访调查发现，尚未建立起一套完善的流转机制，流转过程不规范，主要表现为“一无三不”；“一无”即没有土地流转的市场运作体系和相关服务平台，土地需求方和出租房无法实现准确及时的联系，流转信息不畅通，导致流转层次不高，渠道不畅，秩序不好。多数土地流转没有经过相关组织、机构和部门的批准，随意性太强。关于“转出土地需要得到谁的批准”，有18.4%的转出土地行为需要得到村子批准，7.1%的需要得到小组批准，而高达74.5%的转出土地行为是不需要任何批准的。“三不”指不约定，农户之间的土地流转，多数发生在同村或熟人之间，仅仅通过口头上的协议，也未经村组织审查同意，土地流转自发、无序、随意、分散。二是不规范，即使签订了书面合同，其内容也过于简单，权利义务不够明晰，粮食补贴的归属划分没有准确具体的条款。关于“流转是否有担保”，约有55.3%的被调查者在流转过程中没有任何形式的担保，流转后期存在较大的风险。三是不备案，关于“土地流转是否需要备案”，有40.71%的流转没有备案，42.14%的在村子备案，15%的流转在乡镇备案。多数土地流转没有在相应的村里、乡镇或县里备案，对以后造成监管和管理上的困难和麻烦。endprint

（四）流转市场缺乏，流转价格不合理

农村土地流转市场缺乏，走访调查的两县中缺乏相应的土地流转中介，农户对于土地的价格不了解，流转价格偏低，严重影响了农户流转的积极性。不同主导类型下的价格差异较大，很大程度上和信息的不流通和农户对于流转价格的了解缺乏有关。通过前半部分对农户土地流转价格的统计分析，流转价格在600元之下的累计百分比达到了79.29%。与其他被调查村子形成明显差异的朝邑镇平罗村，在政府主导下，农业公司支付的的流转价格初始为840元/亩，而且会根据市场等因素而逐年上涨。截止调查时，流转租金已经在1000元/亩以上。也无法提供及时的土地流转服务和信息，土地流转“靠介绍”，有地的农户找不到种植者，而需求土地的人又找不到土地时有发生，很大程度制约了有效的土地流转。

三、政策建议

（一）扩大流转的信息渠道，调动流转积极性

目前流转的价格体制不够完善，农民对于流转的情况知之甚少，通过增加宣传、立法、讲座等方式为农民提供更多有关农地流转的市场信息，增加农民对于价格、供需等了解，能够使农地流转过程中极大调动农民参与的积极性，最大程度保证农民的合法权益。

（二）设立失地农民福利保障专项基金

在走访调查中，大部分的被调查者没有拥有失地保护福利政策。失地农民中有一部分是老年人，残疾人等几乎没有劳动能力的人群。农地流转之后，这些人作为主要收入来源的农业收入消失，且受到学历和能力的限制，失地农民很难找到合适的工作，只能靠低微的补贴和政府救济生活。

基层政府应针对发生大规模农地流转的乡镇，制定相应的政策和措施，保证失地农民的生活水平和福利水平。如设立失地农民福利保障的专项基金，让失地农民也能维持之前的生活水平，也能在一定层次上促进土地规模化进程。

（三）合理监督和约束流转农地的使用情况

一些小型的土地流转，尤其是以私人流转为主，其土地利用不尽合理。由于流转、使用、管理上的不规范，致使其土地質量逐年下降。现阶段，政府应努力“坚持最严格的土地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保土地总量不减少、用途不改变、质量有提高”。

（四）加强立法执法工作，继续完善相关法律

我国目前对于农用地流转已有相关规定，但这还不能与我国农村地区复杂的社会情况相适应。在调查过程中，我们发现很多农户进行所谓的土地流转并没有得到相关部门的认可，都是私下对进行。虽然省时省力，但也有不小的隐患。一旦将来引起纠纷，搜集证据将是一个很大的问题。

因此，针对这些情况，应当继续对相关法律进行完善，使法律条文详细化。另外，对于农用地流转中的执法问题也应加强。村干部应经常了解村内土地流转的动态，对村民进行宣传教育，认真执行流转过程中的签订书面合同、备案登记等流程，规范土地流转行为。

（五）加强相应的技能指导培训

占较大比例的被调查者没有参与过非农专业技能培训，不具备相关职业资格证书，土地流转后的就业创业方面形势严峻，随之而来的低收入将会进一步抑制其流转的积极性，阻碍了土地的规模化利用。政府和村部门应多组织一些技术培训，对农民就业创业方面给予必要的指导和扶持。

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