何志权+李幸橙

【摘 要】在经济发展全球化以及油气资源供应形势日趋严峻的背景下，进入国际石油市场已经成为中国油气管道企业稳定油气资源供应、迎接全球化竞争的必然选择。我国油气管道企业经过多年的努力，在国际市场的投资和运营过程中为国家经济建设和企业效益做出了贡献，然而在投资、建设和运行的过程中还存在许多风险和不足，成为我国油气管道企业在国际市场扎根立足的安全隐患，亟需从国家和企业层面建设完善的安全管理体系为企业的投资和运营保驾护航。本文概括了建设该体系的意义，分析了我国油气管道企业在国际市场运营的现状及存在的不足和风险，最后对应这些不足和风险提出了建设该体系的对策。

【关键词】油气管道；海外业务；安全管理；体系

截至2017年，我国长输油气管道建设稳步推进，管道总里程达11.7x104km，基本形成了贯穿全国、联通海外的油气输送管道网。在国际低油价和供需失衡的大环境影响下，我国油气市场需求增速收窄，资源供应更加宽松，能源输送管网逐渐完善，新建管道节奏开始放缓。反观国际油气管网形势，亚太地区管道建设相对稳健，中国、印度等新兴经济体国家管道建设依然存在较大完善空间；俄罗斯及中亚地区作为全球主要的油气资源出口和过境国，油气贸易依然主要依赖管道运输，油气管道的规划与建设将继续寻求突破，以保证该地区经济持续稳定发展；欧美地区油气管道已经处于高度网络化阶段，欧洲地区受国际油气价格走低的影响天然气消费量呈现小幅增长，美国能源对外依存度减小，同时加大天然气出口量以满足邻国需求；中东及非洲地区在低油价影响下，依旧会加强油气资源开发与外输设施投资一保障油气出口量，深海领域油气资源的新发现将给海底管道工程带来新的机遇。总之，未来全球油气管道建设将保持逐年下降趋势，国内新管道建设节奏开始放缓，开拓国际市场势在必行。

一、研究油气管道海外业務安全管理体系建设的必要性

（一）对于油气管道海外业务安全管理体系的概念提出与界定研究

经过多年发展，我国的油气管道行业已构建起涵盖设计、施工、验收、运行管理等全生命周期近20个专业技术领域的技术标准体系，这些体系在管道建设和运营安全方面都发挥着重要作用。近几年，在国际油价低迷时期，国内管道建设进度缓慢，随着我国一带一路的经济及政治策略，我国加大海外的石油投资，建立海外石油、天然气生产基地是我国经济和社会发展的需要，也是国家油气管道企业实施国际化经营、参与国际竞争的必由之路。我国油气管道企业进入国际市场投资和运营的同时，如何避免复杂的政治风险给国家石油经济和企业利益带来的损失，如何建立合理的完善的国际石油法律法规来保障国家和企业的利益，如何与资源国达成协作建立完善、统一的协调机制，如何在海外企业项目管理过程中做到零事故规避损失、保障人员安全，如何做到与资源国政府及人民做到相互尊重、相互协作、互惠互利，这是我国保证国家资源供给和油气管道企业效益亟需解决的问题，这些问题的解决将完善我国油气管道安全管理体系，成为油气管道企业进军国际市场的保护伞。

（二）研究油气管道企业海外业务安全管理体系建设的意义

1.提升我国企业的国际竞争力

如果油气管道企业海外业务重大安全事故不断发生，对整个石油企业乃至国家形象都极为不利。我国加入WTO后，我国油气管道企业随之进入国际市场，使得油气管道企业的经济发展进入一个全新的阶段，我国石油供求得到缓解，而如果安全生产管理滞后于经济建设的步伐，那在经济全球化的前提下，这将势必成为外贸经济问题的绊脚石，不完善的油气管道安全管理体系将对我国企业进入国际市场产生显而易见的不良影响。

2.实现经济效益的腾飞

油气管道企业海外业务的安全生产管理除了具有重要的政治意义和社会效益外，更重要的是还具有现实的经济意义。经济效益可分为直接经济效益和间接经济效益。不管是直接的还是间接的经济效益，只要做到油气管道企业的安全生产运营，做到零事故，减少人身伤亡和财产损失，从而起到了提高经济效益的目的。

3.有利于实施管理标准制度化

安全生产管理标准制度化，无论是海外或是国内业务，是油气管道企业安全生产管理的基础，是夯实安全生产工作的必要手段，是促进安全工作规范化、标准化、制度化的有效途径，对油气管道企业在资源国开展安全工作具有重要作用。

二、我国油气管道企业海外业务安全管理体系的现状

（一）油气管道企业海外业务区域划分

20世纪90年代以来，随着陆上、海上石油对外开放领域的不断扩大和国际合作经验的不断增长，我国的石油工业按照中央提出的充分利用国内外“两种资源，两个市场”的战略方针，也逐渐向海外迈出了勘探开发油气资源的步伐。我国正在逐步形成以中东—北非、中亚—俄罗斯及南美为中心的三大战略区域。在北非主要以苏丹为中心逐步向阿尔及利亚、尼日利亚等周边国家辐射；中东以伊朗、也门为基地逐步地向卡塔尔、科威特、沙特等国扩展；中亚以哈沙克斯坦、俄罗斯为基点，向乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、阿塞拜疆等周边国家渗透；南美以秘鲁、委内瑞拉为出发点，向厄瓜多尔、哥伦比亚等国扩展。

（二）油气管道企业在海外国家的社会安全现状

2015年初以来，中国石油集团海外业务风险管控能力和安全管理能力不断提升，为海外油气管道企业国际业务健康有序发展营造了良好环境。然而近年来，国际政治局势风云变幻，地区关系动荡不安，对油气管道企业海外业务发展、员工人身和财产安全构成很大威胁。2014年，我国油气管道海外业务成功应对了南苏丹内战冲突、伊拉克ISIS威胁、埃博拉病毒疫情2大危机，社会安全工作交出了高分答卷。恐怖袭击、武装冲突多呈临时性、突发性，反复性强，可预见性差。受国际油价持续下跌影响，一些极端恐怖组织势力抬头，对公司海外防控安保工作提出了更高的标准和要求。多年以来，我国油气管道企业海外业务保持警钟长鸣的工作态度，以常抓不懈、抓细抓长的劲头，全方位提升国际业务社会安全工作。endprint

（三）我国油气管道企业海外业务安全管理体系的不足

1.缺乏完整的管道安全监管体系

安全监管是标准化、专业化极强的活动，是整个管理体系中极其重要的一环，需要我国政府和当地政府设立专业的监管部门或是职能机构，在行业和企业中建立内部监管体系，研究和开发监管技术、工具。从之前的经验来看，欧美国家在管道安全保护中的成效主要得益于完善的监管体系，可见管道安全监管体系的重要性。虽然我国已经基本建立了油气管道的监管机制，但是对于海外业务，国内监管机制可谓是鞭长莫及，我国政府与当地政府间的沟通问题、当地政府与石油企业间的监管政策、当地石油企业与我国石油企业间的利益冲突、我国企业员工与当地员工之间的职位竞争矛盾等问题日益明显。两国政府各自有自己的监管职能部门，由于国家的性质的不同，我国政府对本国油气管道安全监管体系与当地政府对石油企业的安全监管体系有着十分巨大差异，双方的监管体系也是根据本国油气管道行业的具体情况所形成，如今我国油气管道企业进入当地油气管道市场，如何形成对该行业有效且具有正对性的安全监管体系极为重要。

2.对海外政策法律风险防范体制不完善

资源国法律法规和政策体系不稳定、不健全或执行不规范回给我国油气管道企业带来诸多风险。我国油气管道企业海外经营的业务活动发生在多个国家，每个国家又有各自的法律体系，这种多重司法管辖最终导致企业法律风险成倍增长。在通常情况下，当我国油气管道企业的经营与资源国的国家利益目标不一致时，为了使石油收益最大化，资源国往往会动用外贸、财政、国际收支与汇率等政策手段，甚至不惜对法律法规进行更改，一限制我国油气管道公司的经营，剥夺石油利润。此外，除了收资源国法律调整的影响外，油气管道企业的海外经营有时还会受到国际法或第三国政策与法律的约束。另外，我国油气管道企业的海外投资活动的大部分区域是高风险地带，这些国家或地区易面临财产没收、征用、国有化等一系列的不利因素，给各企业造成风险。到目前为止，我国还未出台有关海外投资保险的政策和法律法规，并也未与资源国在保护政策和规范标准上达成一致，同时油气管道企业并未重视及时加入双边投资协定与一些有声望的国际机构，因此风险防范体制还未完善，这将不利于我国油气管道企业转移和规避海外投资和运营过程中遇到的风险。

3.海外政治风险突出

从地缘政治来看，世界上自然资源最丰富的地区也是世界上最不稳地和矛盾最为复杂的地区，这些地区多次发生战争，比如中东战争、两伊战争、科威特战争、伊拉克战争等。从石油发展的历时不难看出，石油是导致冲突升级为战争的一个重要变量，将来围绕石油资源的国际争夺仍会存在。由于石油分布不均衡及民族矛盾、宗教矛盾，中东、里海、北非这些富有石油的地区发生局部战争的可能性将长期存在。随着恐怖组织跨国化和恐怖活动全球化，以及中东、亚太等产油国成为恐怖分子滋生地，将使能源安全、尤其是能源设施和运输安全问题更加突出。而东道国政府经常性的更迭或重组，民族纠纷、宗教争端引发的武装冲突等政治坏境的变更，往往给我国油气管道企业海外经营带来巨大的風险，造成人员伤亡和经济损失。由于东道主国的资源受到世界很多发达国家的争夺，这些国家为了满足发达国家的利益而选择与发达国家开展资源合作进而牺牲了我国的利益；同时，由于政治上并非良好的外交关系也会影响我国油气管道企业进行海外投资活动。

4.海外项目管理不够成熟

由于海外油气研发项目所处的特殊环境，项目涉及到更复杂的外部环境影响。我国油气管道企业在日常的项目管理中常常因为缺乏对项目各阶段、各环节的严格控制，是项目在实施过程中容易遭遇不利因素的影响，并且在一旦发生突发事件时没有应急的项目管理方案。此外，在组织管理和人力资源管理风险上，与发达国家的跨国企业不同，我国油气管道企业面临一个尴尬的困境：走出国门，必须按照当地市场经济规则运行，而我国油气管道企业自身还有没建立符合市场经济规则的现代企业制度，思维方式、治理结构、管理水平等还有种种不完善之处；再加上我国油气管道企业海外经营目标常常局限在短期利润最大化，很少考虑东道国民族主义势力影响，很少实施本土化经营战略，这样很难得到当地政府和公众的认同，很容易引起排华情绪，甚至引发严重的民族主义风险。在跨文化风险管理上，我国油气管道企业缺乏对文化差异的识别和认同，难与当地消费者沟通，在企业内部从高层管理者到普通员工都存在沟通的障碍，从而加大了我国油气管道企业文化管理的风险。

三、构建油气管道企业海外业务安全管理体系的对策

（一）建立统一的监管和协调机制

由于国家之间的监管部门各自存在差异，导致我国油气管道企业海外业务的监管机制不能达成一致，因此，我国政府应尽快与各国当地政府协商，建立统一的监管、协调和应急机制，加强管道安全监管和提高事故的应急速度。监管机制的建立要求我国监察机构与当地监察机构的沟通协作，形成协同一致的标准和统一的监察体系，同时不断发展当地管道安全监测技术，建立当地管道安全监管信息体系。对于油气管道保护问题的决策和处理需要建立在对监管信息的分析和自身的反应机制上，其关键点在于：我国政府、当地政府、监察机构以及我国管道企业之间的联动协调机制，明确当地政府、管道企业各自的职责，充分利用安全信息共享机制和突发公共安全事故的快速响应机制。

（二）建立完善的防范体制

在国家层面，应制定完善的国际石油合作法律。在社会快速发展的背景下，为确保国际油气管道企业在合作中获得较高的经济利益，便需要根据实际情况快速完善国际石油的合作法律，从而确保我国油气管道企业在发展过程中有法可依。同时，政府还应该以资源国签订保护协议，有效避免对我国油气管道企业征收双重税，减小油气管道企业的发展压力。然后再这个基础上建立共同发展的战略，推动油气管道企业更好的发展。在企业层面，企业应熟悉资源国法律法规，同时加入有声望的国际机构，维护自身合法权益。作为油气管道企业，在海外环境的经营过程中，为了确保油气管道企业海外经营业务利益受到合法化保障，油气管道企业便需要学习和熟悉资源国相关法律法规，严格遵守海外经营业务所在国家和地区的法律法规并同当地政府和工商界建立良好的关系，如在自身企业利益受到不利影响时能以法律法规保护自身权益。加入双边投资协定和参与一些有声望的国际机构，可以保证我国油气管道企业的海外经营业务得到保护和公平待遇。近年来许多国际石油公司已加入主要的国际投资公约，这种公约比依据资源国提供的协议更可靠，因为资源国的协议容易被单方面修改。endprint

（三）建立合理策略化解政治风险

首先，构筑国际战略联盟。由于我国油气管道企业存在着联合经济效益、非零和博弈效益以及战略缺口，所以战略联盟的形成具有了必要性和可行性。石油是世界的敏感产业，各国对石油的交易和运营都非常谨慎，并很容易引起資源国民众的抵制和政府的警惕。我国油气管道企业可以联合其他企业组新的国际石油公司，以新的跨国公司名义去收购资源国的油气管道企业。其次，开展石油外交，以贷款换石油。我国政府实施的“以贷款换石油”策略使我国获取了更多海外石油资源，我国油气管道企业也从中获得利益，这种策略有效地减少了进口和直接投资所遇到的各种政治风险。今年来，我国加强了与重要资源国的经济和政治合作，我方给资源国提供巨额贷款发展其经济，资源国为我国提供稳定、长期石油和天然气供应，并为我国油气管道企业在资源国的投资和运营提供保障。

（四）加强海外项目管理

建立完善的项目管理机制，实现规范化运行。在企业内部建立外海工程项目管理机构，按照高效、简捷、反应快速的原则，建立集中管控，分项目部实施的管理机构，类似于项目管理办公室负责对各项目部的项目集中管理，进行资源统一调配、问题协调和安全风险预警及处理。人性化管理，塑造良好的国家和企业形象。我国油气管道企业在对外直接投资、建设和运营的过程中应当注重大户当地的环境，树立我国油气管道企业的良好形象。我国油气管道企业还应当大量雇佣东道国的劳动力，实施一视同仁的人性化管理，提高资源国就业人员的福利和待遇水品。我国油气管道企业的对外直接投资应当积极履行资源国的社会和法律责任，并且为资源国的民众福利保障、生态保护、基础设施建设等多做贡献，尽最大可能融入到当地民众的环境和生活当中。

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