陈 青 郑 霁 常 杪#

(1. 中国人民大学环境学院，北京 100872；2.清华大学环境学院，北京 100084)

京津冀一体化背景下排污权跨区域交易的必要性与可行性分析*

陈 青1,2郑 霁2常 杪2#

(1. 中国人民大学环境学院，北京100872；2.清华大学环境学院，北京100084)

京津冀协同发展作为重大国家战略，实施排污权跨区域交易具有必要性和可行性。从降低减排成本，停产、限产补偿和环境资源市场流动方面来看，有必要建立京津冀排污权跨区域交易机制。京津冀目前具备建立跨区域排污权交易机制的自然地理条件、内在经济动力、供需关系以及制度基础；但是，具体实施时需要克服区域初始排污权总额分配的公平性和后续跟踪监管的有效性两大难点。提出3方面的实施建议：排污权分配应理顺与总量减排任务目标的关系；建立第三方核查机制；采用清洁发展机制(CDM)的项目交易模式和租赁模式。

排污权交易 京津冀 跨区域交易

2013年，习近平总书记提出推动京津冀协同发展，并在2014年2月26日强调了包括顶层设计、协同发展、产业对接、生态环境保护合作等7方面要求。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

近几年来，雾霾等区域性重污染天气问题引发了社会的广泛关注，人们已经意识到这不是一个城市可以独立解决的问题。大气污染联防联控机制成为京津冀环境质量协同改善的重要切入点，而区域污染总量减排是其中的基本任务。这就要求在有序疏解北京非首都功能、合理转移产业的同时，控制污染转移；在区域产业转型升级的同时，削减区域污染物排放总量，最终将从根本上解决京津冀区域环境污染问题。

排污权交易是基于市场的环境政策工具，可以应对污染的外部性问题，实现环境资源优化配置[1-2]。排污权交易不仅可以挖掘和激发区域的减排潜力，还可以通过排污权在市场上的跨区域流动，实现区域内部的供需平衡，提高区域内环境资源利用效率，最终促进京津冀协同发展。

美国在大气污染物排污权交易方面有成功的实践，针对跨区域污染问题也出台了相应政策。自美国实施清洁空气跨州法则(CAIR)以来，污染物的排放量呈逐步下降趋势，污染物交易价格也呈波动下降趋势[3]。我国自20世纪80年代末开始试点排污权交易制度，产生了大量关于推行排污权交易制度的必要性和可行性研究，这些研究主要从全国或某区域整体引入排污权交易制度控制污染物排放[4-8]或者对某个行业实施排污权交易制度[9-11]方面考虑。此外，还有大量文献具体研究排污权交易制度的关键环节。许民利等[12]系统梳理了排污权定价研究，常杪等[13]分析了我国排污权有偿使用与交易价格设计中存在的问题，并提出相关政策建议。排污权交易制度的法律基础与构建也是研究者较为关心的问题[14-16]。ZHANG等[17]、郭兰平等[18]、陈青等[19]以及周志[20]从不同角度分析了我国目前排污权交易制度在法律基础、初始分配、市场操作、交易年限、监管审查与现有政策法规整合方面存在的主要问题，并提出了改进建议。常杪等[21]21-67根据政策分析矩阵对我国排污权交易制度的设计及实践技术路线进行了系统全面的剖析。然而，涉及排污权跨区域交易的论述相对较少。区域初始排污权或区域允许排放总量分配是排污权跨区域交易机制建立的基础。王勤耕等[22]和杨玉峰等[23]基于不同的区域差异要素，分别研究了区域初始排污权或排放总量的分配方法。赵自芳[24]分析认为，由于跨区域水污染涉及公共物品和外部性问题，排污权交易对跨区域水污染治理是必要的。孙丽欣等[25]和刘薇[26]分别从成本有效性和生态补偿角度分析，认为缺少经济补偿机制和跨区域排污权交易机制增加了京津冀大气污染协同治理的成本，从建立横向生态补偿机制和排污权交易的角度提出了政策建议。但他们的研究更多地侧重于对转移支付和其他财政手段的补偿机制的建议，关于排污权交易机制方面的建议并没有突出跨区域交易的特点。薛俭[27]从建立大气污染治理省际联防联控机制的角度出发，通过估算排污权交易价格，分析各省份的最优污染去除量，进而对比分析排污权期货调控模型与属地管理模型的环境治理成本；研究发现，排污权期货调控模型可以节约4.79%的治理成本，排污权交易机制比各省份分别控制各自区域内的污染排放量更有效率。但该研究也只是从减少区域污染治理总成本的单一角度论证了排污权交易对区域环境质量协同改善的必要性。宣琳艳[28]分析了建立跨区域排污权交易制度在法律基础、行政干预、排污监控等方面的障碍，并提出了构建建议。然而，大多建议仍然局限于常规交易机制的构架，没有针对跨区域交易的特点进行阐述。从可获取的文献资料看，目前关于建立排污权跨区域交易机制的研究在系统性和区域针对性上明显不足。为此，本研究尝试从建立区域污染长效治理机制的角度出发，更加全面地探讨京津冀排污权跨区域交易的必要性和可行性，梳理其实施难点并提出开展建议，以期推动京津冀排污权跨区域交易机制构建的进程，由此加速产业升级转移，以市场手段促进京津冀污染联防联控长效机制的建立。

有研究表明，硫酸根、硝酸根是北京PM2.5中水溶性离子的主要成分，可见二氧化硫和氮氧化物对北京PM2.5的形成有重要贡献[29]65-69。而京津冀二氧化硫和氮氧化物的工业源排放量占总排放量比重较大，2014年分别为86.8%(质量分数，下同)、65.2%。因此，本研究以工业二氧化硫和氮氧化物为例展开论述。

1 京津冀排污权跨区域交易的必要性

1.1降低京津冀总体减排成本的需要

排污权跨区域交易有助于充分挖掘京津冀污染物排放总量减排潜力，形成减排的长期经济激励，最终降低社会治污成本。京津冀的排放强度和治污成本存在巨大的区域差异，通过排污权跨区域交易可以利用这一巨大差异，以更低的治污成本完成定量的减排任务，或以相同的治污成本实现更高的减排目标。

从图1和图2可以看出，京津冀工业二氧化硫和氮氧化物的排放强度(分别以单位工业增加值的二氧化硫、氮氧化物排放量计)虽然在逐年下降，但区域间排放强度的差异依然明显，北京的排放强度远低于天津和河北。而经过“十一五”时期和“十二五”时期强有力的减排工作之后，2012年起北京的治污成本(包括工业二氧化硫和氮氧化物的治理成本，分别以工业二氧化硫、氮氧化物平均去除成本计)已经远高于天津和河北(见图3、图4)。综合排放强度的削减和治污成本的投入进行考虑，能得出污染治理的经济效率。比起北京，由河北来承担污染治理工作的经济效率更高。然而，这对于比北京更加迫切需要发展经济的河北来说，是不公平的。这种情况类似于发达国家和发展中国家在碳减排方面应当承担多少减排义务一样，所以恰好适用《京都议定书》提出的清洁发展机制(CDM)[30]。北京作为京津冀的发达地区，通过提供资金和技术的方式，与天津、河北这些发展中地区开展项目级的合作，以项目所实现的减排量完成北京由于经济可行性或社会功能限制而无法在本地完成的减排任务；而天津、河北等在经济激励下会有更大的减排动力。这将有利于形成以较低的社会成本实现区域污染排放总量整体下降的共赢局面。

图1 京津冀工业二氧化硫的排放强度 Fig.1 Industrial SO2 intensity in Beijing-Tianjin-Hebei region

图2 京津冀工业氮氧化物的排放强度Fig.2 Industrial NOx intensity in Beijing-Tianjin-Hebei region

图3 工业二氧化硫的治理成本Fig.3 Treatment cost of industrial SO2 emission

图4 工业氮氧化物的治理成本Fig.4 Treatment cost of industrial NOx emission

1.2 临时停产、限产补偿的需要

排污权跨区域交易也是支持北京各类非常规社会、政治活动的现实需要。排污企业停产、限产的“放假模式”在2008年8月奥运会与残奥会期间、2014年11月亚太经济合作组织(APEC)会议期间和2015年9月纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年阅兵期间都得到了大范围的应用并取得了立竿见影的效果。北京作为我国的政治、文化、国际交往、科技创新中心，未来还会有很多类似的大规模社会、政治活动(例如2022年冬奥会)，在环境质量得到根本性改善之前，排污企业停产、限产的“放假模式”很可能继续采用。然而，这些临时性的停产、限产对当地及临近地区的经济、民生有直接影响。分析河北2008年、2014年及2015年各月工业增加值同比增速发现，2008年8月、2014年11月及2015年9月均出现明显的低谷(见图5)，这很可能是受到了北京大型活动临时停产、限产的影响。从长远来看，在没有实现区域环境质量的根本性改善之前，可以通过排污权跨区域交易机制，由北京对这些特定时段的临时性污染削减造成的经济损失进行补偿，这将更好地体现区域发展的公平性。

“麦小秋，我对你说吧，你怎样做我都不怕，瓦塘人会听也会动脑筋，你为什么会找我，我亏待你了吗？关于你的肚子你随便处理。第一，孩子生下来我养，生三个小孩我也养得起；第二，那天晚上，是我遇到了棘手的事，我才没有过去，那个房子本来就是老板的，人家有房权证明，我不知道他还会有一把钥匙……”

注：2008年、2014年与2015年的2月同比增速均为1—2月的累计同比增速。

图5河北2008年、2014年及2015年各月工业增加值同比增速
Fig.5 The year-on-year growth rate of monthly industrial added value in Hebei

1.3 环境资源市场流动性需求

排污权跨区域交易还将有助于京津两地突破排污权交易试点工作的现实困境，满足区域环境资源市场的流动性需求。北京作为国家第一批“节能减排财政政策综合示范城市”，曾经研究如何在当地建立排污权交易和碳交易制度。目前，碳交易制度已经开始试点实践，而排污权交易则暂时未能启动。天津也面临类似的困境。由于碳排放广泛存在各类生产和消费环节，其市场交易主体远多于二氧化硫等污染物的排污权交易主体。而传统污染物排放存在行业集中化的特点，再考虑到京津两地的多年产业发展定位，且两地区域面积较小，其排污权交易潜在市场主体数量较少。在京津开展排污权交易，如果仅局限在单个城市内部，不同产业间、产业内不同企业间污染物治理边际成本差异较小，而且由于总量和发展产业的严格限制(特别是北京)，需求方极为有限，容易造成企业间供需不平衡，使环境资源市场处于凝滞状态，交易难以活跃，很难最终实现环境资源配置的帕累托改进。因此，有必要冲破京津的行政区域边界，使排污权的供需通过更大的市场实现流动和平衡，更好地满足京津冀环境资源市场流动需求。

2 京津冀排污权跨区域交易的可行性

京津冀在自然地理条件、交易的内在经济动力、排污权的供需关系以及制度基础等方面都具备实施排污权跨区域交易的条件。

2.1自然地理条件

从地理尺度和空间关系上，京津冀具备排污权交易跨区域试点的自然条件。京津冀相互接壤，且河北和天津对北京成包围之势，其污染排放很容易对北京造成影响。高架排放源排放污染物的远距离输送更容易造成区域性大气污染问题。已有研究表明，北京PM2.5重污染事件主要受南部和东南部周边省份影响[29]76-80。因此，京津冀的自然地理条件使得排污权跨区域交易具有合理性。

2.2内在经济动力与供需关系

京津冀明显的治污成本差异是交易的内在经济动力。

从需求方而言，北京倾向于提供经济和技术来购买或换取排污权。而天津、河北实现污染物排放总量的削减对于京津冀的环境质量(特别是空气质量)改善有积极作用。因此，当本地实施改善方案的效费比低于在周边地区实施方案时，北京可通过推动周边地区落实环境保护和污染控制措施，来实现京津冀的环境质量改善。

从供给方而言，河北、天津的排污结构和产业结构使其具有较大的减排空间和较强的排污权供给能力。2014年，河北与天津两地的工业二氧化硫与氮氧化物排放量仍分别高达124万、120万t，分别占京津冀工业二氧化硫与氮氧化物总排放量的97%、95%。河北与天津的工业污染物排放强度较大，两地可以通过进一步优化工业产业结构，提高各工业行业污染治理水平，以实现减排。产业结构上，天津和河北的工业增加值占各自GDP的比例，近5a均保持在47%左右，北京的工业增加值占比已在2014年降至18%。天津的第三产业占比近5a保持在47%左右，河北则保持在35%左右，而北京的第三产业占比已达到78%，基本明确了以第三产业为主导的发展格局。因此，天津与河北的产业结构存在较大的优化空间，可以通过产业转移来优化产业结构，从根本上减排。

2.3制度基础

京津冀的排污权交易和碳交易试点经验为其排污权跨区域交易提供了制度创新基础。天津和河北都是国家排污权交易试点区域，而天津和北京是国家碳交易试点城市，且都有一批交易实践案例，甚至在北京和河北承德之间启动了跨区域碳排放权交易试点；此外，北京已经开展了排污权交易制度创新和政策起草的研究工作。不仅如此，北京、天津和河北都建立了针对排污权交易、碳交易的环境权益交易所或排污权交易管理中心，河北排污权抵押贷款等金融创新也有实践经验。因此，京津冀在排污权跨区域交易方面从政策、机构和实践经验等多方面形成了良好的制度条件，便于进一步创新和改革工作的开展。

3 京津冀排污权跨区域交易的难点

3.1初始排污权总额分配

首先，初始排污权总额分配是涉及区域发展的公平性问题。治污能力相对不足、企业排放量较高的地区肯定希望获得更多的配额，这样一方面可以减少减排的压力，另一方面也更容易产生可交易排污权，在交易中获利。而作为环境质量改善较为迫切的地区，则往往希望污染物排放量较多的重污染源头地区承担更多的义务减排量，因而倾向于重污染源头地区分配的初始排污权尽量少。其次，根据科斯定理，在不完全竞争市场的现实中，初始排污权的分配会影响交易的效果，特别是在初始排污权获取成本较低甚至没有成本的情况下，分配的初始排污权多于实际需要时，市场交易的动力不足。欧盟最初在碳交易方面的尝试已经证实了这点[31]。因此，如何公平又合理地分配区域初始排污权总额，将是一场科学研究和政治经济博弈的过程。

3.2跟踪监管

在当前的排污权交易试点实践中，后续跟踪监管是一个难点。其主要困难源自在线监测数据的可靠性和企业治污设施运行的持续有效性不能得到很好的保障。在属地范围内的交易，当地环保主管部门对有关的监测和监管工作可以有所掌控；但是，跨区域交易时，其他属地的监测和监管可能会缺乏高效性。为了使跟踪监管的结果让所涉区域的环保主管部门都愿意接受，需要配套建立新的监管机制。否则，买方出资后，卖方的减排成果却失去控制，交易市场将受到巨大的打击而无以为继。确保监管手段的可靠性、监管程序的有效性及其在买卖双方区域的共同认可度，是排污权跨区域交易可持续的关键，也是目前我国环境管理现状下需要克服的难点[21]81-82。

4 对京津冀排污权跨区域交易开展形式的建议

结合京津冀的区域特点和跨区域交易监管的实际需要，对京津冀排污权跨区域交易的具体开展形式提出以下3方面的建议：

(1) 交易应当针对区域减排任务以外的额外减排量。也就是说，排污权交易不应该放弃此前的污染物总量减排要求。在我国整体经济发展形势下，如果放弃污染物总量减排的任务要求，环境质量改善的进程将变得更加难以控制。因此，排污权跨区域交易本身仍然需要定位为促进深度减排、挖掘新的减排意愿。

(2) 建立排污权的第三方核查机制。碳排放已有成熟的第三方核查机构，但排污权的核查目前主要依靠环保主管部门或其下辖的事业单位。然而，在跨区域交易时，需要一个独立于买入和卖出区域的机构负责核查可交易的排污权。这个机构可以是所涉区域的上级环保主管部门，例如环境保护部。然而，这并不利于跨区域排污权交易模式的长远发展。当交易量增长、更多区域试行跨区域排污权交易时，环境保护部将难以负荷。碳交易已经在第三方核查机制方面进行了良好的示范，排污权交易值得借鉴。

(3) 可采用CDM的项目交易模式和租赁模式。在北京的城市定位和产业发展模式下，当地企业及需要新增排放指标的新建、改建、扩建项目的污染物排放必然受到越来越严格的控制[32]。一般意义下，在企业之间的排污权交易中，买方往往面临无法实现总量控制目标或者新建、改建、扩建项目需要新增排放指标的境况，而现在这类买方在北京将逐渐减少，不利于排污权交易市场的发展。最为可行的方式可能是采用CDM项目模式。北京当地政府作为买方，提供资金、技术等，购买河北、天津等地的减排项目，特别是减排任务以外的减排项目。CDM项目模式主要针对的是产生永久性、稳定的排放削减的减排措施。而对于特殊社会、政治、外交活动，需要在某一时段强制部分企业停产、限产时，可以根据当前试点的排污权租赁模式，购买这些临时的、非永久性的排放量，也可以以污染物排放临时削减量为计量依据，对相关企业进行经济补偿。

5 结 语

在京津冀开展排污权跨区域交易是必要的，对降低京津冀总体减排成本，挖掘减排潜力，解决特殊活动期间停产、限产强制措施的临时矛盾，在市场流动中优化配置环境资源等方面都有积极意义，也已经在自然地理条件、内在经济动力、供需关系以及制度基础等方面具备了一定的实现条件，但是要实际开展相关工作，还需要克服初始排污总额分配和后续跟踪监管两个关键难点。

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Thenecessityandfeasibilityanalysisoftrans-regionalemissiontradinginBeijing-Tianjin-Hebeiregion

CHENQing1,2,ZHENGJi2,CHANGMiao2.

(1.SchoolofEnvironmentandNaturalResources,RenminUniversityofChina,Beijing100872;2.SchoolofEnvironment,TsinghuaUniversity,Beijing100084)

Co-development of Beijing-Tianjin-Hebei region (BTH),as a significant national strategy,indicating the necessity and feasibility of trans-regional emission trading in BTH. The necessity of building a trans-regional emission trading system in BTH was analyzed from the perspectives of lower cost of emission reduction,the compensation for stopping and limiting production and flow of environmental resources. Trans-regional trading was also analyzed to be feasible in the aspects of physiographic conditions,inner economic motivation,supply and demand relationship and system foundations. However,the problems of the fairness of the permit allocation and the supervision after emission trading needed to be conquered. Improvement suggestions from three aspects were raised:straightening the relation between permits and emission reduction tasks set by the total emission control policy,establishing a third-party verification mechanism,adopting the modes of clean development mechanism (CDM) and renting.

emission trading; Beijing-Tianjin-Hebei region; trans-regional trading

陈 青，女，1982年生，博士研究生，工程师，主要从事环境经济政策与环境管理研究。#

。

*国家自然科学基金资助项目(No.71573149)。

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.03.021

2016-07-26)