贺小林

（1.上海行政学院，上海200233；2.复旦大学社会发展与公共政策学院，上海200433）

福利多元主义视角下城市社会救助制度的功能拓展
——上海“社区市民综合帮扶项目”个案研究*

贺小林1，2

（1.上海行政学院，上海200233；2.复旦大学社会发展与公共政策学院，上海200433）

在经济新常态下，如何增强城市社会救助制度的灵活性和针对性，提高救助的精准度与效率？福利多元主义为完善我国政府主导型的社会救助政策提供了理论范式。本文通过上海社区市民综合帮扶项目的个案研究，试图展示社会救助功能拓展的福利多元主义制度逻辑：为了克服政府主导下社会救助经办服务体系薄弱、慈善资金来源单一、社会组织发育不足等制度性问题，需要采取三方面措施，即规范综合帮扶项目发展，构建救助管理的多元经办服务体系；实施更加积极的综合帮扶项目，推动补缺型救助向发展型救助转型；加大政府购买服务力度，支持综合帮扶社会组织发展，以寻求弥合城市社会救助缝隙的可行路径。

福利多元主义社会救助功能拓展社区市民综合帮扶

一、问题的提出：社会救助功能拓展的福利多元主义视角

社会救助制度的功能拓展与政策探索是完善社会保障制度体系的重要内容。在市场经济环境中，部分城市底层群体由于种种原因难以享受到经济发展带来的成果，其个人收入在巨大的住房、医疗、教育等支出面前相形见绌，家庭的抗风险能力明显不足，而常规的政府社会救助政策又难以覆盖到他们。针对这种情况，如何增强社会救助的灵活性和针对性，提高社会救助的精准度与效率成为当务之急。为此，学术界往往依据福利多元主义理论寻求政策拓展的出路，社区和社会组织则因此成为实施社会救助的重要环节。

福利多元主义是20世纪70～80年代西方福利国家危机时应运而生的理论范式，强调政府责任的有限性和第三部门作用的独立发挥，提倡福利供给主体的多元化和参与民主化。福利主体的多元化主张结合民间资源与力量来实施各项社会福利方案，政府不应该是福利的唯一提供者，尤其是中央政府应该将职权下放到地方政府，各级政府注重将资源继续分散至邻里或是小型社会服务团体。福利参与的民主化则希望福利提供者（社区、非营利组织等）和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程，主张政府与民间合作，共同提供社会福利的各项服务。①林闽钢：《福利多元主义的兴起及其政策实践》，《社会》2002年第7期，第36-37页。到20世纪90年代，福利多元主义理论在实践中促成了“福利治理”的理念。“随着第三部门在社会福利领域的规模化和专业化，福利治理才开始被普遍采纳为西方福利国家改革的新思路。这形成了对既有政府范式的解构，并促动了福利领域向治理范式的转型。”②韩央迪：《从福利多元主义到福利治理:福利改革的路径演化》，《国外社会科学》2012年第2期，第42-49页。在我国，一些学者运用福利多元主义分析框架对我国医疗保险、社会救助、养老服务等社会政策进行了分析，认为可以“通过社会福利主体的多元化，筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化，实现福利对象的公众化”，③田北海、钟涨宝：《社会福利社会化的价值理念——福利多元主义的一个四维分析框架》，《探索与争鸣》2009年第8期，第44-47页。社会福利社会化逐渐成为一种较为理想的社会政策价值理念。

随着20世纪90年代传统“单位制”福利体系的迅速瓦解，地方政府日益成为回应社会需求和维护社会稳定的社会福利提供主体。④李培林、王思斌等：《构建中国发展型的社会政策——“科学发展观与社会政策”笔谈》，《中国社会科学》2004年第6期，第4-24页。除了正式的社会保障网络之外，非正式的社会支持或社会互助网络也是贫困家庭赖以生存的另一重要支柱。⑤唐钧、朱耀垠、任振兴：《城市贫困家庭的社会保障和社会支持网络——上海市个案研究》，《社会学研究》1999年第5期，第107-120页。为了解决政府制度性社会保障政策暂时无法解决部分群体个别性、突发性、暂时性困难的问题，上海市于2007年创设了“社区市民综合帮扶”项目来拓展社会救助的政策功能，通过“量体裁衣”、提供个性化帮困方案的方式来实现社会保障的无缝覆盖与政策创新。⑥冯玉萍：《上海市帮困互助基金会慈善项目介绍》，《上海交通大学“救急难”与社会力量参与专题研讨会报告》2017年。当前，上海市政府主导的社会救助经办服务体系基本建立，政府鼓励社会组织发展的政策逐渐完善，政府购买服务的力度不断增强，这在多大程度上促成了社会救助领域向“福利治理”转型？因为中国社会福利体系的普遍建立是在社会政策创新的基础上经由地方逐渐扩散到全国的过程，⑦朱旭峰、赵慧：《政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例（1993—1999）》，《中国社会科学》2016年第8期，第95-116页。所以本文就综合帮扶项目进行个案研究，以期为同类型城市乃至全国性制度方案的顶层设计提供参考。

二、个案介绍：社区市民综合帮扶的政策缘起与运行模式

本文选取的个案是由经上海市民政局核准登记的非营利性慈善组织上海市帮困互助基金会主导的社区市民综合帮扶项目（以下简称“综合帮扶项目”）。早在2006年，上海市民政局在梳理社会保障制度体系和政策成效时发现：虽然多元化、阶梯式的社会保障制度体系已经覆盖了大部分需要社会救助和保障的城市困难群体，但在政策实践中依然存在部分未能纳入基本保险或其他制度性互助保障范围，或者是虽得到政府救济及其他帮困后仍然存在生活困难的特殊市民。为此，有必要设立一个更为机动、精准，综合运用社区的资金、信息、政策和人力等资源实施综合帮扶的社会救助项目，以缓解他们日常生活中的急、难、愁问题。

2007年，上海开始在社会救助领域探索综合帮扶。综合帮扶项目按照“政府倡导、部门配合、社会参与、依托社区、社团运作、综合帮扶”的原则设计。其中，“政府倡导”、“依托社区”、“社团运作”是最基本的特征，项目设计者坚持由政府倡导和推动，凸显民间组织的主体作用，重点是依托社区，在社区中关注困难群众的特殊境遇，缓解政府必须关注但现行政策又难以覆盖的民众困难。经过近10年的发展，上海探索了针对不同区域和不同经济社会发展程度的社区市民综合帮扶模式。主要有代表性的如青浦区“六个一”救助工程体系、杨浦区“街道爱心工作室”帮扶模式、长宁区“四医联动”基本医疗保障模式、黄浦区人民代表“直通车”帮扶机制、金山区“精准”帮困救助模式等。（见表1）

表1 上海市社区市民综合帮扶项目的典型模式与主要做法

从组织机构来看，上海通过试点总结、循序渐进，已经逐步建立起市、区、街镇三级综合帮扶网络。综合帮扶项目的具体工作由民间综合帮扶组织负责操作和运行。上海市帮困互助基金会与各区（县）民间综合帮扶组织以签约的形式确立资助、筹措、运作等双方的责权及违约责任。从筹资环节来看，救助资金的主要来源包括政府资助、社会募集、福利基金出资等，其中市、区、街道各级财政负担一部分，市、区两级社会福利彩票公益金负担一部分，再加上社会各界的捐赠以及基金管理的增值部分。在帮扶机制方面，市和区县建立综合帮扶基金会，采用社会慈善形式，委托社会组织负责操作。开展帮扶的形式主要有：针对家庭和个人重病等突出困难开展的个案帮扶；针对天灾人祸等特定事件开展的项目帮扶；同时辅以心理关怀的社区市民综合帮扶。这一机制可以有效、及时地将突出矛盾化解在社区中，缝补政府阶段性救助政策的缝隙。①徐大慰：《上海支出型贫困家庭的救助模式和经验启示》，《华东经济管理》2012年第9期，第6-9页。从帮扶流程来看，首先由困难对象填写《综合帮扶申请表》；然后由所在区县、街道的工作人员对其困难情况进行调查与核实，填写相应的《综合帮扶审批表》；再由专门成立的评议小组根据具体情况进行评议，确定帮扶金额；最后在帮扶资金发放后，做好对困难对象的资料归档，并实施回访的一个完整、连续的救助过程。

实际运行中，上海综合帮扶项目的操作是比较规范的。主要基于公平、公正、透明的考量。一方面，除了被动接收救助申请之外，综合帮扶项目还建立了对社区高风险家庭的综合排摸发现机制，由居委干部、专业社工、志愿者在社区中就高风险家庭进行排摸，建立社区高风险家庭和人员状况跟踪库，将家庭的风险与社会的资源建立连接，将家庭的风险转化为社会共同应对的化解机制。另一方面，由社区居委干部、居民代表和专业社工以及区人大代表和政协委员、社区医生等组成的评估员队伍。社会组织救助的每一个个案都要通过民主评估，评估员需参与评估，在申请表上签名，并对个案提出具体的帮扶建议。（上海市帮困互助基金会副理事长冯玉萍）

三、项目实施：社区市民综合帮扶的政策经验与瓶颈问题

追求社会政策实施有效和及时的模式是社会政策试点的出发点,但社会政策的干预往往难以得到与其付出努力相适应的成功。②迈克尔·希尔：《理解社会政策》，《商务印书馆》2005年版，第321页。作为社会救助政策功能拓展的创新,上海市社区市民综合帮扶项目运行10年来取得了一定成就，各区县在社区市民帮扶项目的探索中得出了一些政策经验，但在执行中也发现了一些制度性问题。政策经验方面，综合帮扶项目的政策功能拓展主要源自于：

1.用社会慈善事业弥补政府救助政策的不足。随着社会救助对象需求的多样化，社会救助的重心从生活救助向能力救助转变，政府不可能包办一切，要鼓励民间的社会救助事业的发展，以民间救助作为政府救助的有力补充。③林闽钢：《中国社会救助体系的整合》，《学海》2010年第4期，第55-59页。社区市民综合帮扶项目是具有救济性质的社会慈善事业，这一项目定位为政府救助政策的拾遗补缺，是对社会保障事业的有益补充。通过10年的实践，综合帮扶项目在全市构建了一个由民间组织开展社区综合帮扶的机制，形成了“1（基金会）+ 17（区县、农场局）+X（街镇）”的三级综合帮扶网络。

综合帮扶项目和政府救助政策不同主要体现在政府救助是刚性的，而此项目是柔性的，主要根据实际困难来开展个性化的综合帮扶，具有灵活性和多样性。数据显示，上海综合帮扶项目帮扶对象中低保、低收入家庭占51%，其他收入家庭占49%。项目运行几年下来，得到了社区市民和受助对象的肯定。救助对象总结下来说是“一个家庭、一个故事、一个方案、一缕阳光”。（上海市帮困互助基金会副理事长冯玉萍）

2.动员社会资源开展社区市民的综合帮扶。综合帮扶项目的工作重心在社区，强调整合社区资源，凝聚社区的信息、人力、财力等资源，有利于发扬社区的互帮互助精神。一些困难对象不仅是受助者，同时也成为了综合帮扶工作的志愿者。社区市民综合帮扶项目开展以来，各个区均成立了各具特色的民间帮扶组织，培育发展了一批社会公益慈善组织。2007年至今，市、区（县）、街（镇）三级帮扶组织共支出资金35959.69万元，帮扶对象335849人次。其中，实施个案帮扶75214例，支出资金21169.11万元；项目帮扶260635例，支出资金14790.58万元。①《务实创新，继往开来，开创社区市民综合帮扶工作新局面》，http://www.sbkf.org/articles/article/263。

综合帮扶的优势体现在：一是工作重心在社区，能够及时发现、及时缓解群众急难愁的问题。二是综合性帮扶的资源是综合的，除了资金来源是多元化外，人力方面是也是综合的，社会各阶层、社工和自愿者均有参与。三是帮扶对象不断扩展。虽然项目初期帮扶的对象主要是具有上海户籍的困难群体，但目前已经扩展到常住人口。我们之所以要将上海市民社区综合帮扶救助改成上海市社区综合帮扶救助，是因为基于实践当中考虑到上海许多外来务工人员也为上海城市建设发展做出了贡献，我们有责任在他们有困难的时候帮助到他们。四是帮扶的内容是综合的，不仅给救助对象提供物质帮扶，还对救助对象提供人文关怀和精神慰藉。（上海市帮困互助基金会副理事长冯玉萍）

3.依托社区综合帮扶信息平台优化运行机制。从广义上讲，任何一项社会风险和相关受益人的确定都可以被称为目标定位。在选择性而非普遍性的原则主导下，目标定位对于精准救助的实现有着十分关键的作用。②郑秉文、孙婕：《社会保障制度改革的一个政策工具：“目标定位”》，《中央财经大学学报》2004年第8期，第42-46页。2010年起上海市综合帮困互助基金会建立了综合帮扶信息平台，为每位帮扶对象建档立卡，有效推进了综合帮扶的信息化进程。综合帮扶信息平台的上线不仅能有效地整合信息资源，为综合帮扶工作人员提供一个网络平台，还能实时汇总全市开展综合帮扶的各项数据，为政府相关部门及时提供决策依据，规避帮扶管理上的漏洞，监督帮扶资金的使用发放，促进帮扶工作有序开展，从而实现了社会救助的目标定位的有效运行，能够将有限的救助资源分配给最需要的人。

管理和运行机制不完善是我国社会保障发展存在的主要问题之一。③何文炯：《中国社会保障发展与展望》，《社会保障研究》2013年第2期，第1-15页。综合帮扶项目在实施过程中也遇到了政府主导下经办服务体系薄弱、慈善资金来源单一、社会组织发育不足等深层次问题。在管理和运行机制方面，各区县在深化支出型贫困救助与综合帮扶模式上均有探索和试点，但总体上对于如何更好地衔接社会保障制度与贫困救助制度，尤其是建立贫困救助与综合帮扶的动态跟踪与退出机制上还没有形成统一的认识，因此在综合帮扶的定位、是否是一次性救助、如何退出等方面均有不同的做法，在面上形成各自试点、程度不一的情况，缺乏全市稳步试点的统一模式。

救助过程中主要的障碍包括：一是救助过程中救助对象的急难状况难以甄别，政策相互交叉使得工作的管理难度加大，基层经办人员感到困惑和不清楚。二是社会组织发展滞后，参与能力不足。三是部门之间的联动不畅，救助资金不足。救助资金主要还是依靠上级财政拨付，救助资源和能力有限造成不敢对制度进行大力宣传。（上海市民政局救济救灾处李志龙处长）

一是社区帮扶的管理体制与经办体系比较薄弱。在经办体系方面，尚没有市级层面的统一政策指导。个案为主、特色帮扶的制度特征在一定程度上造成社区综合帮扶管理体制的规范化不足。主要表现在：一是基层社区帮扶管理机构不健全，二是基层社区帮扶管理人员严重不足，三是基层社区帮扶管理人员的专业化水平有待提高。各区县在社区综合帮扶上的重视程度不一也导致区县发展不均衡。街、镇层面的社区综合帮扶平台建设滞后，有些不具备独立的法人资格，有些街镇连“有专兼职人员、有办公场所、有规章制度”的条件也难以达到。此外，社会救助运行机制在整个社会救助发展中起着关键作用。在经济新常态下，如何优化资源配置成为社会救助发展的当务之急。④孙远太：《社会救助运行机制的功能障碍与改进路径》，《中国行政管理》2016年第10期，第40-44页。当前社会救助在政策精准性方面还存在很大的改进空间。管理体系、运作机制、政策导向、支撑系统、基层平台、监管手段等方面均有待进一步的规范。

实际工作中面临的一大难题是基层的人员比较短缺，我们需要考虑的是，在政策上如何鼓励有志于慈善事业的年轻人参与到综合帮扶和社会救助中来。（上海市帮困互助基金会副理事长冯玉萍）

二是生存型帮扶到发展型救助的创新面临瓶颈。目前社会救助制度面临从生存型救助到发展型救助的发展困境。①谢勇才、丁建定：《从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径》，《中国软科学》2015年第11期，第39-49页。构建于“绝对贫困”理念基础之上的“低保”标准具有保障不足和就业激励不足的内在缺陷，②曹艳春、陈翀：《从“低保”标准到“家庭运行标准”——社会救助制度的革新与设计》，《现代经济探讨》2016年第4期，第30-34页。在一定程度上延伸到了社区救助帮扶制度中。在救助内容方面，侧重于单一性的物质救助，而忽视了致贫因素的多样性。从各区的政策文件强调的救助标准和救助范围来看，无论是个案帮扶还是项目帮扶，无论是医疗救助、突发事件，还是养老救助内容和标准，均为单一的货币或实物卡，对特大城市贫困背后的深层原因如社会排斥、心理因素、社会资本不足等问题基本没有涉及。但真正意义上的综合帮扶和贫困救助应该是发展型的救助，还需要更进一步制度化的改革来加以完善，不仅需要考虑如何界定帮扶范围和对象，还需要动态调整救助标准，不仅要解决燃眉之急，还要解决被帮助对象的“后顾之忧”。由于受到经济衰退的影响，救助标准的调整有可能因受到财政制约而拖延，通货膨胀带来的物价变动是否能够真正保障受救助对象得到充分援助还有待各方面进一步的观察和研究。

以YP区为例，上海市民帮困互助基金资助了180万元，YP区福利公益金资助了50万元，建立了区市民帮困互助基金，每个街道筹资15万元，建立了街道社区市民帮困专项基金。资金使用方面，社区互助资金注重个案帮扶。一般个案帮扶在2000元以内，特殊个案帮扶最高金额一般不超过1.5万元。（上海市民政局救济救灾处李志龙处长）

三是社区市民帮扶在行政化与社会化之间摇摆。中国社会保障制度框架“行政化设计”色彩浓厚。在社会保障财政体制框架与服务体系尚未定型的大环境下，社会救助资金的来源单一引发了许多政策性障碍。③刘继同：《中国社会保障财政制度特征与公共福利财政制度框架建设》，《社会保障研究》2011年第2期，第34-59页。许多区县的社区综合帮扶机构在探索之初就是由民政局和各级政府强势推进的，行政的强势引导有可能将服务提供机构异化为相当复杂的官僚机构。一方面，支出型贫困救助与综合帮困是一项长期的战略工作，需要在市级层面制定相关的政策予以支持，包括人力资源、信息化建设、财政补贴、监督管理、考核机制等方面，目前各区县在辖区内能够争取到的支持资源有限，这也是造成目前实行的综合帮扶与贫困制度缺乏更为切实突破的重要原因。

上海的社区市民综合帮扶项目强调一个政策目标就是及时解决社区市民碰到的急难愁问题，及时化解社区市民的矛盾，防止冲击社会道德和心理底线的事情发生。实际工作当中秉承三个原则。一是政府主导原则。在救急难问题上凸显政府的主体责任，同时强调社会组织和社会力量参与，其他社会组织也要参与进来，而且是有组织的参与。二是部门协作原则。在救助的制度上，民政的职能是托底的，托底责任要发挥好。民政要牵头，其他部门也要配合，形成大救助的格局。但目前的困境是民政一牵头就变成民政一家的责任，部门之间的参与和责任意识都需要强化。三是属地化原则，救急难的责任还是期望落实到街镇，基层政府应该成为救助的责任主体。（上海市民政局救济救灾处李志龙处长）

另一方面，社区综合帮困的对象和制度定位决定了其依靠社会化的机制来运作有可能更为有效和便利，因此，各试点区在政策探索之初就大力扶持了政府指导下的民间组织参与社区综合帮扶。但财政责任地方化以及政策设计能力不足制约了社会发展功能的发挥。①岳经纶、翁慧怡：《地方最低生活保障制度研究：广东的案例》，《社会保障研究》2009年第2期，第147-162页。

目前宏观经济环境不是特别理想，项目操作中资金比较短缺，如何扩大资金来源是更好发挥综合帮扶项目作用的关键。救助评估审核权限方面，设定了区镇两级审核的流程，因为每个区的审核标准不同，根据每个区困难人群情况以及区的财力情况来进行。社会组织存在“看菜吃饭”的限制。财政收入比较好的区，街镇的审批权力大一些，财政收入比较一般的区，街镇审批权力比较小一些。（上海市帮困互助基金会副理事长冯玉萍）

尽管从理论上来讲，多元福利主义提倡社会组织参与到社区救助中来，但现实是社会组织的发展仍然比较薄弱，各种类型的爱心服务社如何适应政府购买社会组织服务的发展浪潮，进一步强化民间组织在社区综合帮扶中的人性化、灵活性和独立性依然需要探索。

综合帮扶的救助调查发现，动员社会力量参与是非常重要的。社会力量的参与程度如何？以何种方式来参与？调查数据显示58.3%的试点地区有社会组织参与。参与的形式主要是志愿者参与（47%）和企事业单位、个人捐赠为主。由社会组织承担并进行个案介入或者政府购买社会组织服务参与的比例还比较低（30%左右）。（上海交通大学“救急难”与社会力量参与课题组）

四、功能拓展：综合帮扶项目的政策思路与完善建议

从福利多元主义视角看，中国社会保障制度改革应该重点关注责任转移、社会机制引入等方面。良好的社会机制、优秀的管理与服务能力、社会福利服务与经办管理服务的政府购买服务市场以及完善的监管体系都应该是制度完善的题中应有之义。②彭宅文：《福利多元主义议题关注的重点》，《中国社会保障》2013年第6期，第33页。综合帮扶项目顺利推进十年，其中非常重要的因素是各级政府非常重视对于社会救助政策的制度完善和调查研究，针对政策不足进行补短板。基于福利多元主义范式，在完善社会救助制度过程中，为了进一步推进综合帮扶项目的功能拓展，笔者建议如下。

1.规范综合帮扶项目发展，健全救助管理的多元经办服务体系。当前上海社区市民综合帮扶项目的一大短板是社会救助的基层管理体制不够健全。为此，应规范社区市民帮扶项目建设，完善综合帮扶工作的运行机制。一方面，进一步强化规范化建设，从队伍建设、资金管理、体制机制、创新意识等各方面进一步提高和完善。以街镇、社区为重点，加强综合帮扶基层工作平台建设，逐步引导各街镇建立“有专兼职人员、有办公场所、有规章制度”的帮扶机构。充分加强与现有的各项救助政策的无缝衔接，确保帮扶政策的针对性、有效性。强化综合帮扶工作的培训、提升帮扶工作人员的综合素质。综合帮扶项目本身是一项具有创新意义的工作，需要在实践中不断学习，不断总结和完善。在加强对街镇服务社日常业务指导和培训的基础上，应特别注重对街镇综合帮扶工作人员的培训和素质提升。进一步完善目前建立的包括申请、审核、民主评议、资金发放、回访等规范程序，提高工作效率，确保综合帮扶的各项工作体现实效。

2.实施更加积极的综合帮扶项目，从补缺型救助向发展型救助转型。有关研究表明，造成贫困的成因非常复杂，但更多是社会参与机会缺失、社会资本严重不足，人力资本相对低下、行动权力匮乏等综合因素。新形势下我国社会救助制度改革的主要方向是构建更加积极的社会救助制度。在制度建构和政策实施中不仅应更加重视激励机制，也要系统考虑社会救助对提升人力资本和促进经济与社会发展的积极推动作用。③关信平：《朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向》，《中国行政管理》2014年第7期，第16-20页。为了提高综合帮扶工作的效益，有必要探索和构建综合帮扶体系。在福利社会视野下，必须对社会救助的目标进行必要的提升定位，从单一维持基本生活的生存型救助转变为多层次的发展型救助。①周沛：《社会福利视野下的发展型社会救助体系及社会福利行政》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2012年第6期，第59-66页。发展型救助不仅是救助内容的完善，而且是救助方式的变革，需要改变传统救助对象的识别方式、待遇给付机制和退出办法，变消极、被动的做法为积极、主动的识别，变固定待遇为按需救助。在实现应救尽救、精准救助的同时，确保应退就退，防止救助依赖与贫困陷阱。在提高救助对象的自身能力建设方面，各街（镇）社会救助事务管理所对享受综合帮扶资金的家庭（个人）可以建立专门的业务档案，加强动态管理以及必要的跟踪评估和综合分析，联合民政、卫生、人保、老龄委、残联等有关部门对综合帮扶项目运行和实施效果的情况以及改进的方向进行探索性讨论，从中总结出更有利于帮扶对象发展和激励的项目开展方式。

3.加大政府购买服务力度，鼓励综合帮扶社会组织的发展。政府在社会救助制度中的主导作用并不意味着政府需要包办一切。应积极培育市场和社会资源，通过政府购买服务的方式来实现。②王延中、王俊霞：《更好发挥社会救助制度反贫困兜底作用》，《国家行政学院学报》2015年第6期，第67-71页。在我国社会救助的制度实施过程中，政府长期处于唯一的主体地位造成了社会组织的角色缺位与能力不足。创新乏力导致其尚不能在社会救助服务中形成有效的共享型社会治理格局，与十八届五中全会提出的社会治理精细化最新要求还存在较大的差距。在社会组织的培育和发展过程中，承接政府购买服务项目客观上需要有一个适应和培育的过程。③贺小林、马西恒：《基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索——经济新常态下浦东改革的实证分析》，《上海行政学院学报》2016年第5期，第27-35页。社会救助领域应逐步淡化社区市民帮扶组织的行政色彩，在政府的宏观指导下，推动社区市民帮扶组织走“官退民进”的社会化发展道路。从国际经验看，国家责任逐步向“国家+市场”责任和“国家+市场+社会”责任过渡，这是发达国家社会福利改革的趋势。④韩克庆：《中国社会救助制度的改革与发展》，《教学与研究》2015年第2期，第29-35页。当前中国社会保障建设和发展也逐步进入社会治理阶段。如果不用社会治理的视角去推进社会保障发展，社会保障的公平性、可持续性以及效率都难以保证。⑤王春光：《制度—行动：社会治理视角下的中国社会保障建设》，《探索与争鸣》2015年第6期，第12-17页。上海的实践经验表明，加强综合帮扶项目社会组织的建设有利于彰显基层民间组织在慈善事业领域的作用和活力，有利于构建综合帮扶工作的生态链，更充分地调动社区的慈善资源。而要鼓励和加强民间社会救助组织自身的建设，必须打造有社会影响力的“品牌”项目，不断增强其组织和动员能力，并定期公布工作报告、财务审计报告和重大活动信息等，自觉接受政府监管和社会监督，完善内部治理结构，逐步推行决策、执行和监督的分离；加强队伍的专业化、职能化建设；探索建立行业组织，加强行业监督，形成行业的自律机制。

五、结语

用制度主义取向分析社会救助政策创新发展的轨迹，范式嵌入、理念转型与福利提供是不可或缺的三大基本要素。福利多元主义视角下的社会救助模式探索是嵌入在经济社会环境中的，随其发生相应的变化，从而决定了福利供给和福利模式的变化。⑥房莉杰：《福利模式的选择：一个县域案例》，《中国人民大学学报》2013年第6期，第97-106页。回顾我国社会保障制度的路径变迁历程，基本生活保障、专项救助和临时救助相结合的多元、多层社会救助政策体系贯穿始终。⑦房莉杰：《福利模式的选择：一个县域案例》，《中国人民大学学报》2013年第6期，第97-106页。其中，社会救助是社会保障体系最基本、最悠久的制度安排，也是免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制。⑧郑功成：《中国社会救助制度的合理定位与改革取向》，《国家行政学院学报》2015年第4期，第17-22页。随着社会的发展、民生问题的日益突出，社会救助制度的重要性也将日益凸显。多年来，我国一直非常重视社会保障制度的构建，但基于民众需求出发的应急性、个性化、综合性社会保障制度依然缺位。社会转型的背景决定了福利需求的多样化和复杂性，从而决定了福利供给和福利模式的多元化。综合帮扶项目本身不是一项单列的社会救助制度，而是依托于现有社会救助体系的一项工作机制，通过此机制来整合现有的救助资源，建立起各个部门、各个主体之间的衔接，起到各项制度之间的桥梁作用，使得整个救助制度能够快速定位到特别需要的急难救助的群体。

但由于制度设计的“先天不足”和政策环境的“路径依赖”，政府主导下的社区市民综合帮扶项目依然未能摆脱其行政化的色彩。尽管这一项目强调培育和充分发挥社会组织的作用，但福利供给中依然存在政府角色无限扩大的趋势。随之而来的是市场和社会作用的相应减弱，社会组织和基层经办体系的发育严重不足。与此同时，综合帮扶项目在帮扶资金筹集方面还较为薄弱，救助资金来源的单一化使得各级财政资助与需要帮扶人群数量不成正比，基层政府承担了较大的财政压力。基层经办服务体系和服务队伍薄弱，帮扶标准掌握上的差异化，以及帮扶工作的绩效评估不到位等都对市民综合帮扶项目提出了新挑战。对福利国家的反思使我们认识到国家在社会福利供给上肩负有限的责任，因为社会福利存在多元供给主体。①张昕：《走向福利多元主义新范式：转型中国的策略选择》，《公共管理与政策评论》2015年第1期，第33-42页。在复杂的需要结构下，更要尽力避免政府的福利错位，通过社会组织和有限责任政府来建设综合的社会多元福利体系。为此，需要进一步加强社会救助经办队伍建设，在加大政府购买服务的基础上来培育综合帮扶社会组织的发展，提升社会组织的公信力和诚信度。进一步营造“难有所帮、贫有所扶”的良好氛围，建立和形成具有上海特色的综合性、应急性的综合帮困救助机制，为实现社会救助制度的功能拓展提供更具有操作性的政策借鉴。

（责任编辑：亚立）

The Function Expansion of Urban Social Assistance System from the Perspective of Welfare Pluralism:A Case Study of Shanghai Community Residents’Comprehensive Support Project

HE Xiaolin1，2
（1.Shanghai Institute of Administration Shanghai 200433，China；2.School of Social Development and Public Policy，Fudan University，Shanghai 200433，China）

The welfare pluralism in the crisis of the western welfare state provides a theoretical paradigm for the improvement of our government-led social assistance policy.The case study about Shanghai community citizen comprehensive help project trying to show the function expand in social assistance from the welfare pluralism system logic to overcome the bottleneck problems，such as the weak management system and the handling services under the government-led social assistance.We suggest 3 methods:1）standardize the development of comprehensive assistance projects and build a diversified service system for bailout management；2）advocate the development of social assistance，increase government procurement services；3）encourage the development of social assistance organizations to bridge city’s social rescue gap.

welfare pluralism；social assistance；functional expansion；community residents’comprehensive support

本文系人力资源和社会保障部“加快健全社会保障管理体制与服务经办体系”（编号：中改办第251号）研究阶段成果；上海市人力资源和社会保障局委托项目“上海社会保障制度战略框架完善研究”阶段成果。

贺小林（1985-），男，上海行政学院社会学教研部讲师，复旦大学博士，中国社会保障学会会员，主要研究方向为社会管理与社会政策。

C913.7

A

1008-7672（2017）04-0108-09

*特别感谢上海市民政局救济救灾处、上海市帮困互助基金会以及上海交通大学“救急难”与社会力量参与课题组在开展调研期间给予的大力支持。