浅议运筹学在新城开发建设中的应用

2017-09-15黄爱朋祝少才

城市道桥与防洪 2017年9期

关键词：运筹学新城目标

黄爱朋，祝少才

（中新广州知识城财政投资建设项目管理中心，广东广州 510555）

浅议运筹学在新城开发建设中的应用

黄爱朋，祝少才

（中新广州知识城财政投资建设项目管理中心，广东广州 510555）

建设新城新区对我国经济发展的推动作用不言而喻，而今面对经济持续下行、用地指标紧缩、政府债务控制、征地难度加大的新常态，各地新城发展多难达预期。出现的问题也层出不穷，为更好统筹新城的开发建设，结合多年参与新城规划建设的经验，并借鉴运筹学在工程建设领域应用的成功案例，认为要系统调配有限的财政资金、用地指标和建设场地等资源要素，充分发挥财政投资建设项目的带动促进作用,并提炼出要科学制定新城开发建设目标、明确财政投资项目类别、确定项目建设时序及保障项目实施条件的相关具体建议,有关经验可供相关专业人员参考。

运筹学；开发建设；新城

0 引言

新城新区肩负着引领区域经济增长的重要使命，是推进新型城镇化的重要抓手，对经济社会发展意义重大。而今由于建设的激进与盲从，有关新城过多过剩言论四起。发展新常态下，面对经济持续下行、用地指标紧缩、政府债务控制、征地难度加大的严峻局面，有必要重新审视新城的开发建设思路。地方政府作为新城建设最重要的开发主体，担负提供公共服务及配套、土地收储及流转出让、招商引资及社会管理等义务和职能。本质上地方政府就是新城的总开发商，开发商就须用经营城市的理念，顺应时势，尊循客观规律，制定目标、统筹谋划、有序推进相关工作。政府主导的规划编制、市政设施建设、服务设施建设等前期工作，将为新城发展奠定基础。如何统筹运用有限的财政资金、有限的用地指标、有限的建设场地等资源要素，更好推进相关建设工作，引导促进新城建设发展，是摆在各地政府面前的重要课题。针对目前开发建设面临的一些共性问题，笔者借鉴运筹学在工程建设领域实践的经典案例，提出浅薄建议，期待能成为新城建设发展的砖瓦。

1 新城开发建设的共性问题

选址于城市一隅的新城新区，作为一片“净土”，因其投入大、见效快、前景好，利于促进GDP和提升政绩，长期以来备受各地政府的推崇，一直是各地经济发展和建设的热点区域。在急于见效的利益驱动下，“一年建框架，三年见成效”的宣传口号曾传遍大江南北。在高强度的持续投入下，建设项目批量推进，新城建设面貌也日新月异。宽阔的马路、多彩的绿化、齐整靓丽的高楼大厦，往往引行人驻足，让市民惊艳，令同行羡慕。然而罗马非一日建成的，由于忽视了城市建设的客观规律，急于求成。多地新城在光鲜的外表背后，不可避免的出现一些问题，如产业与居住配套失衡，项目建设和管理脱节，投资效益低下，配套设施建设滞后等代表性问题。

（1）产城失衡。据国家发改委城市和小城镇改革发展中心牵头起草的《中国新城新区发展报告》，截至去年10月，县级以上的新城新区数量超过3000个。爆发性的造城运动令人堪忧，产业与居住配套失衡成为焦点。相关媒体统计2014年鬼城数量超过50个。

（2）内外脱节。多地新城建设在红线范围内的一亩三分地干得热火朝天，项目收尾阶段却发现同新城外接驳的道路、供水、电力、污水等市政工程严重滞后，导致项目无法通水、通电，无法通过验收投入使用。

（3）建管分离。重建设，轻管理，历来是多地新城建设的弊病。常发现投入巨资建设的工程项目，如共同管沟、综合医院、学校等，管理运营单位接管后，就结合使用要求进行不同程度的整改，造成投资浪费。

（4）要素离心。在集体用地上建设新城，对具体的工程项目而言，应该有符合城市规划、符合国土规划（且落实用地指标）、落实资金、完成征地拆迁四方面的保障，方能开工建设。因为相关工作归属不同的部门，常出现符合城市规划的项目，却无法完善国土用地手续，或是符合城规和土规的项目，又无法完成征拆等情况，导致项目建设受阻。

地方政府作为新城的总开发商，并不能包干到底，市场和社会也是重要的开发主体。制定符合实际情况的可控目标，绘就可实施的规划蓝图，是地方政府的重要工作之一。重要工作之二是合理有序推进市政设施和服务设施的建设，吸引市场和社会力量参与，共同推动新城的经济社会发展。

2 运筹学及应用案例解读

（1）运筹学

运筹学是现代管理学的一门重要专业基础课，是20世纪30年代初发展起来的新兴学科，运用分析、实验、量化的方法，去寻找复杂问题中的最佳或近似最佳解答。对经济管理系统中人、财、物等有限资源进行统筹安排，其主要目的是在决策时为管理人员提供科学依据，为决策者提供有依据的最优方案，是实现有效管理、正确决策和现代化管理的重要方法之一。运筹学是应用数学和形式科学的跨领域研究，常用于解决现实生活中的复杂问题，特别是改善或优化现有系统的效率。

（2）运筹学在工程建设领域应用的经典案例

运筹学因其内容广泛，多学科相互交叉，具有很强的实践性和应用性。在诸多领域均有成功实践，如田忌赛马、诺曼底登陆，丁谓修皇宫和李冰修建都江堰水利工程等是在工程建设领域应用的典范。

案例一：丁谓修皇宫。北宋时期，皇城失火烧毁宫殿。大臣丁谓负责皇宫的修复工程，如何取得建材和清理建筑垃圾均是要解决的问题。综合比较确定的施工方案是先在需要修建的大街上就近取土烧砖，向取土后的深沟里引入河水，形成人工河，借此水路运输建筑材料。在皇宫修复后，再将废砖弃土填入人工河，恢复通衢大街。

在皇宫修复的施工过程中，丁谓策划了整体性解决方案，将取土烧砖、建材运输、废材处理三项分步工程统一起来，形成了最佳解决方案，节省了大量劳力、成本和时间，可谓是一举三得。

案例二：李冰修建都江堰水利工程。战国时期秦国蜀郡太守李冰主持修建位于四川都江堰市西侧岷江上的都江堰水利工程，修建目的是雨季对岷江分洪，旱季蓄水引水灌溉，保障成都的生产生活用水，同时要兼顾航运功能。实施工程主要由鱼嘴分水堤、飞沙堰溢洪道、宝瓶口进水口三大部分和百丈堤、人字堤等附属工程构成。科学地解决了江水自动分流（鱼嘴分水堤四六分水）、自动排沙（鱼嘴分水堤二八分沙）、控制进水流量（宝瓶口与飞沙堰）等问题，消除了水患。该大型水利工程现存至今依旧在灌溉田畴，1998年灌溉面积达到66.87万hm2，灌溉区域已达40余县。

（3）运筹学运用经典案例的启示

丁谓修皇宫和都江堰水利工程均是先人智慧的结晶，在资金和技术均受限的前提下，遵循工程管理的本质特征，通过统筹策划和分步实施，实现了多目标的高度统一，体现了以下特点。

a.地域性。在精准理解与把握场地基本特征的前提下，量身定做实施方案。方案是不可复制的，注定成为经典。都江堰水利工程其以年代久、无坝引水为特征，是世界水利文化的鼻祖。

b.系统性。基于明确的可控、可实施目标指引下对任务进行分解，分步工程有序推进，有机衔接，环环相扣，最终水到渠成的实现目标。

c.多赢性。解决多个问题或实现多个目标，在过程中和结果上均实现多赢。没有顾此失彼，厚此薄彼。

d.择优性。基于现状，结合目标，设计多个方案进行比较，从中选取最为科学合理、经济高效的方案。

3 新城开发建设系统解析

新城开发建设是个复杂的系统工程，在集体土地上植入现代化的城市生产、生活、生态体系，涉及物质空间建设、经济建设、社会建设、生态建设等内容。物质空间建设是发展的基础，财政投资建设项目又是奠定基础的先导者和主力军。而今在雄厚资金保障和先进技术支撑的前提下，多地新城开发建设较为盲目无序，没有充分发挥财政投资对新城发展的促进带动作用。现基于运筹学的视角下，就科学制定新城开发建设目标、明确财政投资项目类别、确定项目建设时序及保障项目实施条件等提出相关建议和设想。

（1）科学制定开发建设目标

众所周知新城建设目标是通过全新的规划设计和开发运营，在相对较短的时期内，建设一座职住平衡、富有吸引力和活力的城市。通过政府引导开发，逐步形成自我生长和自我组织体制，而不仅仅是住宅区、产业区和公共中心的拼合体。这是对开发目标的定性概括，目标可以转化为相应的定量数据展示。仔细观察可知，各地政府确定的核心定量目标不外乎是，在特定年限内达成地区生产总值、财税收入、增长率、完成开发面积规模、完成固定资产投资金额等。目标是如何确定的我们不得而知，但目标的实现几率有目共睹，当前热议的多地产城失衡，开发停滞，情况严重地区出现大量睡城、空城乃至鬼城的现象，就是因为没有目标或是目标设置不合理，而任性开发的结果，也反应了制定目标不受地方政府重视的现实情况。

从运筹学运用的实例中可得知，一个合理可控的目标是成功的指南针和风向标，方能有的放矢。首要工作就是要改变传统开发的惯性思维，充分适应中国经济发展逐步由投资驱动向创新驱动过渡，由规模主导向质量主导过渡，由高速增长向中高速发展过渡，适应新城发展时代背景突变的新常态。充分考虑多种因素影响，例如国内经济持续低迷、国际经济形势复杂多变以及产业发展转型期的阵痛对新城招商引资的影响；规范地方政府投融资及控制政府债务的新型投融资体制对新城的融资影响；国土指标收紧和加强土地管理监督对新城供地的影响；征地拆迁标准提高和时有发生社会事件对新城征地交地的影响。结合建设场地特征，统筹安排落地项目、财政资金、用地指标、建设场地等基本要素，在多方案对比的基础上，制定特定年限内实现经济社会发展综合效益最优的目标。

目标是最后呈现的结果，企业、资金、用地、场地等要素是实现目标的基本条件，相关要素相辅相成，互为依托，有密不可分的内在关系。如用地指标的分配，有限的用地指标有多少用来建设基础设施和服务设施，有多少用于出让进行商业开发和企业建设，分配的最佳平衡点是建设的设施能较好支撑和服务企业发展，又能与远期发展衔接；如建设资金的分配，有多少用来土地征收和拆迁安置，有多少用于基础设施建设，土地出让又能回收多少成本，企业能产生多少税收，基于适度债务范围内保证资金正常流转是最佳效果；如建设场地的提供，相应的资金能征收多少集体用地，征收用地又分别作何用途，何时需提交哪些地块等,交地节奏宜如何把握从而支撑各类建设活动的开展。一个科学合理可实现的目标需要考虑的因素远不止这些，在此抛砖引玉，望能为地方政府决策提供参考。

（2）合理确定财政投资项目类别

财政投资主要用于推进具体建设项目，财政投资建设项目为各类投资主体的规模开发奠定基础，服务于经济社会发展，是新城开发的重要启动引擎。通过财政投资项目宜实现新城道路外联内通、安全保障充分、能源供给充足、服务自成一体、拆迁安置和谐五个目标，具体可通过道路系统建设、水利系统建设、公用设施建设、服务设施建设、安置区建设项目来实现目标。五类项目之间关系密切，缺一不可。道路系统是新城建设的骨架；公用设施为新城提供了能源供给，供应通道管线需依托道路敷设；水利工程为新城提供安全保障，一般标高位于道路之下；服务设施在接通水电后方能提供公共服务；安置房建设是推进征地拆迁工作为项目建设提供场地的前提。

通过进一步的科学梳理，笔者认为财政投资建设项目主要可细分为包括轨道、高速路、城市道路、电力工程、给水工程、污水工程、学校、医院、体育设施、河流、绿化及安置区等二十多种项目，见图1。

图1 财政投资建设项目示意

（3）确定项目建设时序及保障项目实施条件

确定了实施项目类型及理顺项目间的逻辑关系后，诸多项目的建设时序安排也是重要环节。笔者总结出“六先六后一同步”的时序安排。先规划，后建设（见图2）。开发一片，建成一片，成效一片；先水利、后修路。湖泊、河涌建设在维护生态安全的同时，为道路桥梁建设及雨水排放创造条件；先修路，后开发。通过道路基础设施，拉开城市框架；先地下，后地上。先实施共同管沟及其它地下工程，避免重复建设；先安置，后拆迁。先行建设安置房将有力促进平安征地，和谐拆迁，为建设提交场地的同时，让农民提前分享城市建设成果；先环境，后发展。具备条件的绿化工程先行推进，在保护生态环境的基础上，保证开发品质，提升土地价值；区域对接的基础设施（道路、供水、供电、污水等）建设与新城内的基础设施建设同步推进，以充分利用母城的支撑，推动新城发展。建设的各子系统应按“六先六后一同步”的原则有序推进。随着开发工作的深度拓展，逐步由串联推进转向并联推进。需强调的是建设过程中的临水、临电、临气、临时道路等工程也应进行统筹安排。

图2 项目建设时序安排示意

确定项目建设时序后，须分批分期落实项目的实施条件。项目最重要的实施保障是规划（城市规划和国土规划）、建设场地和资金，规划是龙头，土地是载体，资金是保障，建设是实施（见图3）。在依法治国的背景下，建设项目的程序管理要求也日趋严格，规划、场地、资金任何一个环节的缺位，都会制约项目的的推进。如何分配有限的用地指标、使用有限的财政资金、利用有限的建设场地，统筹推进各个项目的建设，最终实现既定目标，急需运用运筹学进行统筹安排。在实施的过程中，可根据实际情况可适度做出动态的调整和优化。需补充的是在国家各部委大力推进PPP投融资模式的背景下，应尽可能吸引社会资本参与建设管理运营符合相关条件的项目为实现新城目标提供又一选择，当财政投资项目与PPP项目并存时,仍然需政府主导以促进整个新城建设与管理运营的有机衔接，避免重复投资。