□ 思小荣 高万祜

陕西省榆林市横山区位于长城脚下，毛乌素沙漠与黄土高原的接壤处。干旱、半干旱的气候让这里曾经是“四望黄沙、不产五谷”的不毛之地，生态环境十分脆弱。同时，横山区又是陕西省的养羊大区，群众自古以来就有养羊的传统，养羊收入占农民人均纯收入的三分之一。放牧养羊与生态恢复这对矛盾一直以来都是横山区面临的突出问题。

由于位于陕北生态安全战略保护区，横山区在榆林市率先开始推行封山禁牧。从1998年开始推广封山禁牧以来，横山区各级党委、政府及各部门通力协作，齐抓共管，坚持不懈，使自然植被得以休养生息，原生态自然植被得到保护。昔日荒山荒沙的不毛之地，如今野草丛丛，新植林木，绿树成荫，生态环境得到了很大改善。

封山禁牧成效显著的同时，横山区也并未放弃养羊这一传统产业，只是将千百年遗留下来放牧养羊传统改为舍饲养羊，涌现出家家户户都舍饲养羊的大好局面。2015年，横山全区养羊数量达到192.48万只，产值9.83亿元，养羊业成为群众脱贫致富的主要财源和农业生产主导产业。

简单封、禁难以解决根本问题

封山禁牧是一项涉及多学科、多部门的系统工程，简单地封、禁难以解决根本问题。尽管横山区上下全力落实封山禁牧工作，严格执行相关条例，但部分乡镇仍然存在偷牧、乱牧、夜牧的情况，有时情况还相当严重。究其原因，主要有以下几方面。

农民自身未能发挥主观能动性。实践证明，封山禁牧措施只有和农民切身利益有机结合起来，才能真正实现封得住、禁得牢。因此，如何将封山禁牧由政府行为转变为群众自觉行动，才是这一政策能否被坚决彻底执行的关键。雷龙湾镇大圪瘩村，将荒地全部划拨承包到户，限期三年种草植树，产权归个人所有，极大地调动了村民对荒山、荒沙自觉治理的积极性，增强了维权意识。村民们出于自身利益，家家户户都自觉成为不挣钱的义务护林员、护草员，将草场的权、责、利有机地结合起来。横山镇曹阳湾村山林全年大部分时间封禁，只在秋收后解禁一个月，有禁有牧，群众十分满意。这一办法实施后，曹阳湾村满山遍野绿草茵茵，柠条花开黄金璀璨，生态植被恢复十分良好。

羊草矛盾突显。饲草是羊产业赖以生存和发展的物质基础和先决条件，尤其是饲舍养殖全面推开的情况下。伴随人民生活水平和质量越来越高，市场上羊肉的价格一路飙升，让素有养羊习俗的横山农民亲身感受到养羊能致富的大好商机，养羊热情和生产积极性十分高涨。因此，尽管横山区每年人工种草面积都在以20万亩速度递增，但羊只增长与人工种草比例仍然失调，不能同步发展。草产业生产滞后，群众养羊所需饲草缺口很大，羊草矛盾越来越尖锐。为了生计，一些养羊户只能偷牧、夜牧，导致封山禁牧累禁不止。

林牧结合脱节。横山区林业建设占用了大片宜林宜牧的荒山坡地，但这些林地为群众养羊提供了多少支持很难说清。近年来，横山区植树造林片面、单纯追求生态效益，大面积营造樟子松林；林牧如何结合却很少有人过问，林地综合利用和经济效益更是无人提及。因此，林牧结合成为了一句空话。养羊和林业生产脱节，致使“你造林，我放牧”的现象时有发生，让横山区饱尝偷牧毁林之痛。

抵御自然灾害能力弱，封山禁牧成果往往因此毁于一旦。2015年，横山区旱灾严重，甚至就连以耐旱著称的苜蓿草也被旱死，难以收储。面对如此大的灾情，区财政财力拮据，办法有限，只能靠农民自力更生，生产自救。而农民竭尽全力，仍难以摆脱饲草短缺的困扰，只能偷牧。由于偷牧人数众多，只能是法不责众，最终多年的封山禁牧绿化成果，被羊啃食殆尽。

规划、审批头重脚轻。在大力推行舍饲养殖的背景下，过度重视标准化羊舍建设，却忽视了饲草生产基地的配套发展，所以以草定羊，以舍定羊的政策理论上可行，但实际实施起来却困难重重。

从源头解决封山禁牧困境

横山区要想走出封山禁牧的困境，就必须高度重视林牧结合，绝不能再走我种我的树，你养你的羊的老路。

林业部门要树立大农业全局观，转变观念，将单一追求生态林业建设转型为生态养殖综合利用，切实加强灌丛林木建设，努力实现以林促牧，以林养牧，林牧双赢的良好局面。

调整农业结构，向玉米地要草。目前横山区玉米种植面积较大，而农业部已经提出农业供给侧结构性调整，将压缩玉米种植面积，减少仓储量。其实横山区农民种植玉米，大部分就是作为饲料用来养畜。目前，农民种玉米亩均收入1000～1500元左右，如果改种高产优质牧草，通过养羊转化，每亩地收入至少会翻番。因此，横山应走农业创新发展之路，结合本地实际，建设稳定的饲草生产商品基地，创建现代草产业体系。

调控总量提升质量。以饲草产量和质量决定养羊规模。综合考虑，横山区羊饲养量应调控在200万只左右。今后羊产业发展主攻方向是稳量增值，追求效益，缓解羊草矛盾带来的巨大压力，走生态保护与经济效益相得益彰之路。

用政策禁牧。变被动为主动，变不自觉为农民的自觉行动，充分发挥应用政策效应、经济杠杆调控，开创封山禁牧新局面，从源头上筑牢封山禁牧的红线。

大禹治水，只疏不堵。横山区林业、畜牧等监管部门也应转变观念、转变管理方式，由处罚管理转型为服务管理，改进工作作风，积极帮助群众造林种草，开辟饲草供给渠道，增加饲草有效供给，才能从源头上、根本上解决封山禁牧老大难的困境。◀

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