宋瑞晰

[摘要]政府间社会保障责任划分主要指社会保障的政策制定、管理、资金支持[ZW（]OECD发布的Government at a glance和歐洲统计局公布的数据中将承担社会保障资金的政府统称general government，并分为中央政府（central government）、州政府（state government）、市镇政府（local government）和社会保障基金（social security funds），其中，社会保障基金通常是由政府筹集的专门用于社会保障的资金，由政府统筹安排，但较难区分其属于中央政府还是地方政府，因此本文提到的政府社会保障支出中包含社会保障基金，但中央政府和地方政府社会保障支出中均不含社会保障基金。等事项如何在各级政府之间进行分配。文章通过介绍英国、德国、法国、芬兰、挪威等欧洲五国的经验，为我国科学、合理地划分政府间社会保障责任提供借鉴。

[关键词]政府；社会保障责任；欧洲

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.25.031

经过长期的发展，英国、德国、法国、芬兰、挪威等欧洲五国普遍建立了完善的社会保障体系，并根据本国政治、经济、国家规模等具体情况，以立法的形式明确划分了央、地两级政府在政策制定、管理机构、资金支持等方面所承担的责任：中央政府统一制定全国性的社会保障政策，并对整个社会保障体系进行监督；具体的事务管理和资金提供由各级政府或其出资组建的社会机构共同承担，原则上兼顾公平与效率，如牵涉面较广的养老保险主要由中央政府组织实施，涉及基本保障的社会救济通常由中央政府出资，而其他社会保险的出资则视财政体制情况在政府间分担等。这些国家的成熟做法，对于尚处于初级阶段的我国社会保障体系建设而言，无疑具有较强的借鉴意义。

1 欧洲五国政府间社会保障责任划分情况

1.1 英国

英国是中央集权的单一制国家，中央财政收入和支出占全国财政收入和支出的比重超过90%、70%英国的社保基金全部属于中央政府统筹，因此，中央政府的财政收支占比较高，2007年，中央财政收入占全部财政收入的90.5%，中央财政支出占全部财政支出的71.5%。（Government at a Glance 2009 Country Note： UNITED KINGDOM），实行高度集中的社会保障管理体制，中央政府承担社会保障的主要责任。

（1）政策制定。英国重大的全国性社会保障政策由中央政府统一制定。

（2）管理机构。社会保障的各项具体事务主要由中央政府在各地的五百多个派出机构承担，其中英国就业和养老保障部及其派出机构负责各类保险金的管理和使用，并向受保人提供各项服务，其下设的特别就业中心（Jobcentre Plus）还负责协助适龄人群找到适合的工作；英国卫生部及其分支机构负责对所有定居在英国的人提供医疗救助；英国海关及税务总署（隶属于财政部）及其分支机构负责保费的征收及低收入人群和儿童的税收抵免工作。

地方政府根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务，如负责帮助低收入人群支付住房租金和家庭税（属于地方税）。

（3）资金支持。中央政府提供了社会救助、普遍福利体系中所有项目的资金，即使在通常应由雇主、受保人和政府共同出资的社会保险体系中，政府也发挥着重要作用，如法定生育和陪护补贴的92%、非缴费保险项目的全部费用、药物救助费用等均由政府承担。以2005年为例，英国当年用于社会保障资金总额为3338.49亿欧元，有1814.17亿欧元来自政府，而中央政府承担其中的94.4%（1711.77亿欧元）；欧洲统计局发布的European social statistics Data1997—2005（2008 edition）。2007年，政府支出的35.8%用于社会保障，其中，中央财政和市镇财政中社会保障支出分别占到30.0%和29.0%。OECD发布的Government at a Glance 2009 Country Note ：UNITED KINDOM。

1.2 德国

德国是联邦制国家，联邦、州和市镇各级政府财政保持相对独立。社会保障的管理体制表现为国家立法和社会自治管理相结合。

（1）政策制定。德国的各项社会保障政策由联邦政府统一制定。

（2）管理机构。德国的社会保障分为社会救济体系和社会保险体系。

①社会救济体系。包括失业救济、家庭补贴和公共卫生。联邦家庭、老人，妇女和青年部（Federal Ministry for Family，Seniors，Women，and Youth）对家庭补贴进行监督，联邦劳动和社会政策部（Federal Ministry for Labor and Social Policy）对失业救济进行监督；联邦税务管理署通过区域和地方就业办公室管理除公务员以外的儿童福利和儿童津贴；联邦政府薪水支付办公室负责管理公务员的儿童福利。

联邦各州政府负责执行联邦子女养育和父母津贴的相关法律，子女养育和父母津贴中心管理具体方案；公共卫生由州和市镇政府负责，各市镇政府均设立独立的卫生所，主要承担传染疾病防治监督管理等6项公共卫生职能；失业救济的管理由就业办公室联盟和69个授权运营商等社会组织负责。

②社会保险体系。包括养老、残疾、遗属、医疗、生育、长期护理、工伤和失业等保险。联邦劳动和社会政策部对养老、遗属、残疾和失业保险进行整体监督；联邦卫生部负责医疗生育保险和长期护理保险的整体监督，各州政府在本级实施监督；州政府指定的机构负责工伤保险的监督，联邦劳动和社会政策部对工伤事故的预防实施监督；其他保险项目的监督由社会保险组织负责，如联邦保险机构（Federal Insurance Institute）。社会保险体系的具体事务包括保险费征收、管理、发放和就业指导等均由专门的社会保险组织负责，如疾病基金会、事故保险基金会、联邦德国养老保险机构（Federal German Pension Insurance）及其区域代理处等。endprint

（3）资金支持。社会救济体系的全部行政费用由联邦政府负责，家庭津贴由州政府承担，失业救济由联邦政府和市鎮政府共同承担。

社会保险体系主要由被保人和雇主负责，政府承担行政费用，失业人群、学生和农民的疾病生育保险，儿童护理机构工伤费用，非缴费的失业保险费用及各项保险出现赤字时的兜底等。其中，联邦政府负责行政费用，州政府负责长期护理机构的费用，其余费用全部由联邦政府和市镇政府共同承担。

2005年，德国全年6786.2亿欧元的社会保障资金中有2889.15亿欧元来自政府，其中55.9%由联邦政府承担，其余由地方政府承担；欧洲统计局发布的European social statistics Data 1997—2005（2008 edition）。2007年，德国社会保障支出的46.7%由政府负责，其中，联邦政府、州政府和市镇政府的支出中社会保障分别占48.7%、23.5%和33.3%。OECD发布的Government at a Glance 2009 Country Note ：GERMANY。

1.3 法国

法国是单一制国家，是中央集权程度较高的国家。社会保障的管理体制表现为国家立法、监督和社会自治管理相结合，各级政府和行业协会、保险基金会等组织共同参与社会保障。

（1）政策制定。中央政府有关部门负责制定部分全国性的统一社会保障政策，如卫生、青年、体育、社区部（Ministry of Health，Youth，Sports，and Communities）和经济金融部负责起草养老、残疾和遗属保险相关政策；此外，一些全国性的社会保障协会或基金会承担了部分保险项目的政策制定，如疾病保险基金会全国联盟制订医疗补偿费计划。

（2）管理机构。中央政府及其分支机构主要通过行政管理和监督参与社会保障。法国的各个保险项目均由相关部委实施全面监督，其中，卫生、青年、体育、社区部和经济金融部负责养老、残疾和遗属保险、疾病和生育保险及工伤保险，就业、社会融合、住房部（Ministry of Employment，Social Cohesion，and Housing）负责失业保险，劳工、家庭、社会关系、城市联合部（Ministry of Labour，Family，Social Relations，Solidarity and the city）和经济金融部负责家庭津贴的监督；同时，社会保障监察署和财政监察总署负责提供财会业务上的监督，会计法院专门负责处理诉讼案件，财政监察总署承担向政府提交社会保障金使用的年度报告的职责。

地方政府也在一定程度上参与提供社会保障，如省级政府负责社会救济中的非现金救助；市镇政府负责管理各地医院，提供公共卫生服务。

除此之外，法国的各项保险的具体管理均由行业协会、基金会或代理组织负责，如征收代理机构联盟（Joint cllection agencies）、社会保险中央机构（Central Agency of Social Security Institutions）、全国疾病保险基金会、101个主要疾病保险基金会、4个海外疾病保险基金会、工商业就业联盟、家庭津贴基金会等。

（3）资金支持。法国的社会保障本着雇主、个人负担为主，国家调节为辅的原则，资金主要来自雇主和个人缴纳的社会保险税，政府重点在社会救济方面发挥作用，同时对社会保险支出不足部分给予补贴。近年来，随着经济社会的发展和生活水平的提高，社会保险税与社会保障支出之间的缺口逐渐增大，同时，为减轻雇主负担，政府的财政补贴数额越来越大。2005年，政府承担了1628.88亿欧元的社会保障资金，占总资金的30.6%欧洲统计局发布的European social statistics Data 1997—2005（2008 edition）。；2006年，政府支出的42.3%用于社会保障，而中央和地方政府的支出构成中社会保障分别占到19.7%、15.9%，社会保障基金法国的社会保障基金主要来源于综合社会捐（Generalized Social Contribution，GSC），GSC是税收的一种，要求几乎所有的法国居民均按其收入和财产的一定比率缴纳。是社会保障的主要来源。OECD发布的Government at a Glance 2009 Country Note： FRANCE。

1.4 芬兰

芬兰是一个财权高度集中的国家，中央财政收入占全国财政收入的比重达到80%以上，中央政府的转移支付资金是地方政府的主要财力来源，社会保障的主要责任由中央政府承担。

（1）政策制定。中央政府负责预防性的社会与卫生政策，如鼓励人们注重自身保健，戒除抽烟及酗酒习惯，更好地避免和预防疾病等，这是芬兰社会保障体制的核心，其保护领域主要包括环境卫生保健、基础卫生保健、职业卫生保健、产假及儿童福利服务、防止社会排外现象等。

（2）管理机构。芬兰负责社会保障管理的政府机构主要指中央政府、452个市政府和社会保险署（KELE）。其中KELE是由中央政府、地方政府和社会捐赠共同出资组建的。

芬兰的社会保障分为社会救济、普遍福利体系和与收入相关的社会保险体系。

中央政府的社会事务与卫生部对整个社会保障体系进行监管；金融监管局负责监管所有社会保险运营机构，包括非赢利组织、基金会及私人保险机构。此外，芬兰设立了一些全国性中心或协会，并要求相应的保险机构必须成为其会员，如负责监督和协调养老保险机构的养老金中心；负责监督和协调意外事故保险机构的意外事故保险协会。

市政府或市政府联盟芬兰市政府通常只管理1万人左右，因此，部分小的市政府组成联盟共同提供医疗服务。组织实施社会与医疗卫生服务，这是社会保障体制中最重要的部分，有时市政府也从非政府组织和私人机构购买服务。这类服务主要指基础医疗卫生、特殊医疗保健、幼儿日托、照顾老人、残疾人服务、生活补贴、儿童保护等。endprint

KELA主要负责普遍福利体系和社会救济的管理和执行，为在芬兰定居的人提供基本的生活保障，它是依据芬兰保险机构法设立的独立的社会保险机构，其地位、职责和管理结构均是在法定的框架内设定的，日常管理和运作要受到议会任命的12名托管人和托管人挑选的8名审计员的监督。从机构上来看，KELE的管理和业务发展由政府指定的董事会负责，在全国范围内设置一个总部和五个大区分部，大区分部分别管理若干个区域机构，每个区域机构下设一个或几个客户服务点（如市民服务中心）；与区域机构平级的还有部分有针对性的机构，如学生财政援助中心、国际事务办公室。从提供的服务内容来看，KELE负责的项目包括家庭福利、医疗和生育保险、基本失业保险、住房补贴、对学生和基本养老金的财政援助；此外，KELE提供伤残抚恤金、义务兵津贴和移民援助。

社会保险体系则由经过政府授予牌照的各非营利性组织、行业基金会（包括工商业、渔业、农业等）及私人保险机构负责运营，包括养老金、失业保险和工伤保险等。

（3）资金支持。芬兰的社会保障项目中除工伤全部由自由职业者和雇主承担外，其余均全部或部分由中央政府和市政府承担。其中，市政府承担普遍福利体系中的养老、遗属、残疾所需的政府补贴和社会保险体系中失业项目的部分资金、幼儿护理津贴等。以2005年为例，中央政府和市政府共承担了308.35亿欧元的社会保障资金（占比达66.7%），其中，中央政府承担部分占到54.8%，地方政府承担41.0%；欧洲统计局编写的European social statistics Data 1997—2005（2008 edition）。2010年，KELE的社会保障支出中有67%来自中央政府，5%来自市政府。KELE官方网站www.kele.fi。

1.5 挪威

挪威是单一制国家，其社会保障制度相比其他欧洲国家具有更大的国家成分，行政统一协调程度高，是建立在“公民权利、普遍性和统一性”三个基本原则之上的“福利国家”。

（1）政策制定。中央政府负责各类社会保障政策的制定。

（2）管理机构。挪威的社会保障由中央政府的健康与护理服务部、儿童平等和社会包容部、劳动部全面监管，劳工与福利管理署及其分布在各市镇的劳工办公室、健康大臣等分别负责各类社会保障方案的实施。挪威全国设置了5个医疗大区，19个市和435个镇，共同为居民提供医疗保健服务。各类保费的征收由市政府税务办公室负责。同时，任何一个公民在需要帮助的时候可以随时与市镇“社会保障办公室”取得联系，后者必须根据《国民保险法案》对其进行资格鉴定，符合资格的要给予相应的津贴。

（3）资金来源。挪威社会保障资金中，除家庭津贴全部由政府负责外，其余社会保险、社会救助项目均实行个人和企业缴费、政府兜底的方式，以2005年为例，挪威政府提供的社会保障资金占比高达55.8%，在欧洲排名第二。OECD in Figures 2009。同时，中央政府在财政支出包括社会保障支出中扮演重要角色，2006年，财政支出中中央政府负担了67.7%，地方政府负担32.3%，中央财政和地方财政用于社会保障的支出分别占到41.2%、25.1%。OECD发布的Government at a Glance 2009 Country Note： NORWAY。

2 欧洲五国政府间社会保障责任划分对我国的启示

上述五国社会保障责任在政府间的划分存在一定差异，但总体来说具有以下共同点：一是中央政府和地方政府的社会保障责任都通过国家立法明确划分；二是全国性的社会保障政策均由中央政府统一制定；三是中央政府负责对整个社会保障体系进行监督；四是在具体的事务管理和资金提供方面，各国根据自己的情况，兼顾效率和公平，由中央政府和地方政府共同承担责任。

我国地域广阔，各区域间经济發展水平差距较大，中央和地方政府之间的事权划分至今仍在不断调整中，因此，如何明确政府间的社会保障责任是社会保障发展到现阶段需要解决的难题之一。从欧洲五国的经验来看，我国首先应从国家立法的层次上明确社会保障事权的划分；其次，中央政府主要负责社会保障法律法规和重要政策的制定；再次，中央政府应积极发挥社会保障的收入再分配功能，在养老保险方面承担主要责任，争取实现全国统筹，以缩小地区间的贫富差距；最后，医疗、工伤、失业、生育等保险项目应由地方政府利用其信息获取的优势组织实施。同时，在资金支持方面，应平衡地方政府财权与事权，使其更好地履行社会保障责任。

参考文献：

蔡社文.政府间社会保障事权和支出责任划分的理论和国际经验[J].税务研究，2004（8）.endprint