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浅析我国立法机关对预算管理制度的监督现状

2017-09-09张绍琳

商情 2017年27期
关键词:人民代表大会

张绍琳

摘要:人民代表大会及其常设委员会是我国的权力机关,作为国家的立法机关,其职权主要体现在立法和监督两个方面,对政府预算进行审查和监督是国家权力机关监督职权的重要组成部分,也是宪法赋予我国人大的固有职权,加强和完善人大及其常委会对预算审批监督的职权,对于完善预算管理制度,推进政府依法行政,以及建设社会主义政治文明十分重要。

关键词:政府预算 预算审查和监督 人民代表大会

一、我国人大对政府预算审查和监督的历史与现状

在我国,1954年的宪法就明确规定全国人民代表大会具有审查和批准国家的预算和决算的职权,同时在全国人民代表大会的常设委员会中也设置了预算委员会。可以说,预算审查监督作为人大的一项基本职能,在我国首部宪法中便得到了体现,只是当时对于具体的审查和批准预算的程序并没有进行明确的规定。

二、存在的问题

1.预算审查的时间短

一是人民代表大会召开时间短,全国人民代表大会一般在10-15天,省、自治区、直辖市人民代表大会一般在5-7天,市、县级人民代表大会更短。二是预算报告和预算草案提供的时间晚,通常在召开会议时,代表才能看到预算的有关材料。三是人民代表大会的议程多任务重而且审议的内容多,在这样的情况下不可能将预算审查做得深入细致。

2.代表的专业水平有限

在我国的人大代表中,有的审查人员业务水平低,真正熟悉预算业务的代表不多,实质性的问题审查不到位等的存在,有的代表权利意识薄弱,认为人大对预算的审查批准只是履行程序、走过场预算审查没有实效性或者是时效性差。有的县级人民代表大会对预算根本就不进行审查,举手通过批准就算完成任务了。

3.预算审查的重点不突出

人民代表大会审查的重点应该是预算草案,而报告是对预算草案的说明。但现在的情况是,预算报告成了财政工作汇报或者说是财政工作的表述。代表审查的主要对象是预算报告,对于预算草案,由于事件原因和业务水平的限制,审查得很少,提出的一些意见和建议大都是泛泛而谈。

4.批准的内容为“一揽子表决”

人民代表大会通过表决的是预算安排的总体情况,即总的收入和支出情况。所以表决也是笼统的表决和捆绑式的表决,不能对某个部门预算或某项资金预算实行单项表决,审批的具体性差。否决权的行使将使得政府部门编制提交的预算草案确定地不再发生效力,可能造成财政事项乃至国家权力停摆的后果。因此,这种一揽子表决的方式在一定程度上虚置了审批权。

5.法律依据不够充实可靠

我国目前对于预算违法行为的规定体现在《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》之中。然而这两部法律法规对预算违法行为的规定过于简单。首先,《预算法》对违法行为的规定不够明确,适用上易造成疏漏。其次,违法行为的种类规定不足。而且,《预算法》对审计机关、监察机关、经理国库的银行的预算违法行为也缺乏相应规定。

三、加强我国立法机关对政府预算审查和监督的有效措施

1.审批时间提前并延长

审批时间充裕有利于立法机关进行细致、深入的预算审查。西方发达国家一般要求政府提前三个月至半年将草案提交给议会,如德国预算议会仅一读(相当于我国的初审)就要三个月,印度的预算立法审议长达75天,德国联邦议院对预算的审查可以持续四个月之久,而美国预算审批则有八个月左右。我们可以参照西方国家的做法,在与预算编制时间相协调的前提下,将预算审批延长。预算审批终审的时间也要与人民代表大会会期相协调并将草案较早发给代表,以利于他们做好准备。

2.提高代表的业务水平

提高代表整体的业务水平,可以通过定期培训提高代表们的专业知识素养,在每年的人大会召开之前,请专业人士对各地方的代表进行培训或通过远程课程的方式进行培训。也可以在选代表时做一些专业知识的考核通过了考核才可参加代表的选举。

3.建立专门的预算工作小组

完善的预算审批组织和高素质的审批人员可以为专业性和高质量的预算审批奠定必要的组织基础。关于这一点,我国可以借鉴美国的做法。美国早在1974年就在国会内部成立了专门的预算办公室,他们都拥有经济学或公共经济学等方面的高等学位,除此之外国会还设有专门负责预算支出審批和预算收入审批委员会。因此我国可以结合我国实际情况,成立由专家构成的预算工作小组,这样可以保证我国预算审批的高效进行。

4.建立分项审批

在当前预算编制过于粗放的情况下,预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成,因此,预算审批由现在的综合审批方式改为分项审批,则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑,他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票,而其余的议案则能顺利通过审批。同时,分项预算的否决不仅影响来年的预算执行,而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力,督促其尽量优化预算草案,科学合理地编制预算。伴随着中国预算编制制度的改革,复式预算的形式必将更加丰富,预算覆盖的范围越来越全面,同时,部门预算也会越来越精细。在这种形势下,实行预算分项审批的路不会很远,且不会有很大的工作难度,并且实行分项审批更有利于推进预算编制的改革与完善。

5.健全相关法律

首先,针对我国《预算法》对预算违法行为规定过于简单的现状,应该进一步增加预算违法行为的种类。我国是社会主义,认定预算违法行为时不能仅仅考虑是否完成预算收入或者超过预算支出,而应更多地从规范预算职权行使、强调预算程序合法、切实保护人民的合法权利与应有福利等方面考量。其次要落实法律责任,明晰责任的承担方。现行《预算法》只规定了由相关的直接责任主体先行承担具体责任。这一规定有其合理性,但是政府并不能因此而免除责任,可以对相关单位采取冻结支出、停止划拨预算资金等责任形式,以使其付出“合法性减损”或“信用减等”的代价。

四、结论

总体来说,我们应该以建立健全预算法为根本,以加强人大代表预算法律知识健全与教育为依托,以改善预算审批制度为手段,不断完善我国的政府预算管理制度。

参考文献:

[1]秦玲.试论国家权力机关对政府预算的监督制度[D].中国政法大学,2008.

[2]白志刚.关于完善人大对政府预算审查监督制度体系的构想[J].学术交流,2006(07):101-105.

[3]叶茂.论预算法律责任的立法完善[J].当代经济,2011(14):132-133.endprint

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