苟丽娟

摘 要：本文以兰州市为例，详细介绍了兰州市新增耕地的来源和调查标注的过程，对兰州市的新增耕地的利用状况及自然因素、社会因素和经济因素对新增耕地后续开发利用的影响进行了客观分析，提出了新增耕地开发利用的对策建议，对今后类似的新增耕地调查项目有一定的借鉴意义。

关键词：新增耕地；开发利用；兰州

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）15-0237-02

国土资源部在部署开展后备资源调查评价的同时要求补充开展第二次土地调查中新增耕地的调查评价。落实《关于完善二次调查中耕地增加或减少有关政策的通知》（国土资厅发[2009]70号）文件，对符合70号文件政策要求的第二次土地调查中的新增耕地，落实到地块并分类标注[1][2]。

1 新增耕地的来源

经此次对兰州市新增耕地的调查，兰州市的新增耕地来源主要是分为以下三方面：一是1998年土地调查后农民沿原有沟谷内耕地拓边拓角自行开垦拓展出的耕地；二是由于农业生产的机械化，部分晒谷场由农民自发复垦为耕地；三是在1998年土地调查前就已经存在的符合法律法规历史遗留耕种的耕地，但是在1998年土地调查中未显示的耕地（根據实地调查当地农民，部分水浇地为1980年包产到户后，农民一直种植的耕地）。

其主要原因是由于：第一，耕地面积基数不准，1998年土地调查从1966年开始花费十年之久，调查过程中耕地数量本身就会发生变化。第二，耕地面积的增减，不但与基本农田数量有关，还与纳税有关。过去种粮要缴纳农业税，耕地面积自然越小越好，现在种粮不但不收税，还有补贴，因此就有大量长期耕作但始终未纳入统计范围的“黑耕地”以及近年来开垦但未纳入变更范围的“新增”耕地产生。

2 新增耕地的调查情况

兰州市各县区根据外业核实的结果确定了新增耕地的范围，按类型都属于个人自己开垦的耕地。其中城关区、七里河区、西固区和安宁区四个县区的新增耕地面积均为0公顷，红古区、永登县、皋兰县和榆中县四个县区新增耕地面积占兰州市2010年度耕地面积的2.13%。经过对第二次土地调查与1998年土地调查耕地面积数据的比对，城关区、七里河区、西固区、安宁区四个县区的耕地面积从1998年到2007年一直呈现递减的现象，根据兰州市近年来大面积建设而耕地逐渐减少的现状，兰州市近郊四区不存在新增耕地，故而新增耕地面积为0公顷[3]。

2.1 资料整理与内业处理

需要收集的资料：第二次土地调查标准时点数据库、1998年土地调查数据库、基本农田划定相关资料、土地开发整理项目资料、兰州市低丘缓坡未利用地专项规划、农用地质量等级更新调查评价与监测成果资料、2009年以后的土地变更调查资料等。

新增耕地调查时，先将第二次土地调查数据库、基本农田数据库、1998年土地调查数据库、部分土地整理项目等电子数据进行坐标转换，将矢量数据转换到西安80坐标系统下；其次需要从第二土地调查标准时点数据库中提取耕地图层，空间叠置分析扣除第二次土地调查基本农田数据、第二次土地调查前已纳入变更调查的耕地图斑、土地开发整理项目、未利用地专项规划区内的图斑等；最后与1998年土地详查数据库中的耕地图层进行空间叠置分析，提取第二次土地调查后新增的耕地。

2.2 调查核实

将内业处理形成的新增耕地制作形成外业实地调查的工作地图，进行外业核实耕地的现状，确定新增耕地的范围和面积。

2.3 上图标注

根据兰州市新增耕地调查核实结果，建立新增耕地图层“XZTC”，利用GIS技术与“兰州市各县区耕地质量等级成果补充完善成果”空间套合分析，标记新增耕地质量等别。根据“农村土地整治监测监管系统”报备的自主开发确定的范围以及相关农业、水利、林业等部门出具的相关文件，将其范围内确定为单位自行开垦的新增耕地字段标注为“DWXZ”，其余新增耕地为个人自行开垦的新增耕地字段标记为“GRXZ”。

3 新增耕地利用状况

耕地是最基本的农业生产资料，新增耕地的数量和质量直接关系到农业增效、农民增收，更关系到农业的可持续发展。兰州市的新增耕地都是个人开垦的新增耕地。在此次调查中，个人开垦的新增耕地都在种植，个人对于新增耕地的利用基本达到了90%。即使个人对于新增耕地的土壤有机质含量、肥力等还没有完全投入，新增耕地的产出能力比之其他耕地不足，但是，个人对于新增耕地的改良期许很大，他们积极适度的恢复绿肥种植，尽可能的消灭冬闲田，以小肥换大肥，进而提高土壤有机质含量和耕地的产出能力。

4 自然因素、社会因素和经济因素对新增耕地后续开发利用的影响

4.1 自然因素

耕地作为可再生的自然资源，具有可用性、整体性、变化性、空间分布不均匀性和区域性等特点。农田区局部地区的污染因素主要是因为：一是小流域性的污灌，比较严重的是小流域区和盐化工区。污染指标因区域不同而不同，多以磷、氟、高锰酸钾指数污染为主；二是电力、化工、冶金、建材工业的烟尘污染，其基本特点是具有局域性，强度高，但衰减快。烟尘污染除汞、镉重金属外，其中含有的有机物多环芳烃给新增耕地生态安全带来了严重的影响。

4.2 社会因素

依据退耕还林的政策安排，退耕还林严格界定了退耕范围，即25°以上的坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，明确不得将基本农田、土地整治耕地、坡改梯耕地等纳入退耕范围。但是对于这一政策的解读存在误区，关键原因是对于耕地资源价值认识的不全面，对林业经济预期收益盲目乐观，致使新增耕地利用、保护积极性不高。

4.3 经济因素

在农业结构调整过程中，出于对经济效益的追求，一些原本应该种植粮食的耕地，被乡镇或农户用于养殖业、花卉业、生态农业和观光休闲农业。为解决新增耕地的“非粮化”现象，要从保障粮食的安全和保护耕地的土壤层出发，扩大粮食耕种面积，提高乡镇和农户的种粮积极性。endprint

5 新增耕地开发利用的对策建议

（1）确保新增耕地的“数质双升”，严格实施土地利用总体规划，加强耕地的用途管制，全面提高耕地的数量和质量，提高农民的种粮积极性。建设高标准基本农田和划定永久性基本农田，按照“认定一批、建设一批、提升一批”的要求，扎实开展高标准基本农田建设。同时，结合土地利用总体规划调整完善工作，全面启动永久基本农田划定工作，将一批旱涝保收、农田水利基础设施配套的优质耕地划为永久基本农田示范区，并利用农村土地确权登记发证，同时推进永久基本农田“落地快、明责任、设标志、表建册、入圖库”。通过各种政策落实，提高农民的种粮积极性。

（2）合理规划实施土地整理项目，建设高标准无污染农田。依据国家粮食安全政策、耕地保护政策以及实施易地开发战略，为保证生态环境的改善、土地资源的持续利用以及经济发展的需要，将新增耕地资源作为资产进行适当的储备，并时序盘活、持续利用。兰州市新增耕地主要是由当地农民自行开垦形成的零散耕地，因此按照土地整理项目建设的标准，归并闲散耕地实施土地整理项目，以提高耕地质量为主要目标实施坡旱地改水浇地。包括推进土地平整工程，合理确定田块规模、改进田块形状，耕地面积集中连片，改善农业耕作条件等；加强田间灌溉与排水工程建设，稳步提高水资源利用效率，使农田抗旱排涝能力明显增强；完善田间道路系统，优化田间道、生产路布局，田间道路成网，布局合理，做好路田交接，提高道路的荷载标准和通达度。加强耕地地力培肥工程，科学合理使用农药和化肥，积极倡导使用生物农药和有机肥料，有效减少农村化肥、农药等农用物质使用量和使用强度，提高土壤有机质含量，防治新增耕地面源污染。

（3）运用先进的科学技术手段，科学管理土地资源。加强技术创新，建立和完善对耕地资源的综合利用等技术体系，同时，开展新技术、新方法的试验示范，积极推进科技成果的转化应用。要运用高效、实用的信息采集与处理技术，抓紧国土资源基础数据库建设；要建立耕地资源等各种信息服务网络，实现国土资源信息社会共享。在做好以上工作的基础上，提高耕地质量和土地产出率，保护并提高粮食生产能力。同时，增加耕地管理的科技含量，运用现代信息技术，提高对耕地利用的监测能力，设立乡（镇）、村级耕地保护固定观测点，随时掌握耕地变化情况[4]。

参考文献

[1]国土资源部办公厅关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知[Z].（国土资厅发，[2014]13号）.

[2]《关于完善二次调查中耕地增加或减少有关政策的通知》[Z].（国土资厅发[2009]70号）.

[3]余丹丹，蒋胜华，薛卫星.耕地后备资源的调查评价[J].科技创新与生产力，2016（3）：17-19.

[4]张涛.土地整治新增耕地质量评价指标体系优化及应用研究[D].浙江财经大学，2015：1-56.endprint