范琦娟

声名在外的上海外高桥启东产业园，十年进展缓慢；悄然进行的祝桥启东产业园势头迅猛。同样都是上海与启东的“飞地”合作，二者之差来自何处？

当《决策》赶赴全国第一家政企合作的“飞地”代表——上海外高桥启东产业园时，联想到的是车流穿梭、产业积聚的场面；到达后，看到的却只是企业稀疏。

为何声名在外的上海外高桥启东产业园没有如期发展？十年发展中遇到何种困难？到底什么样的“飞地经济”才能落地开花？

标杆意义

2017年，外高桥启东产业园成立十周年。它是上海外高桥集团成立30年来第一次走出上海、跨行政区域经济合作的样本，众多光环加身。

上海外高桥保税区是全国第一个，也是全国15个保税区中经济总量最大的保税区。一方面是经济的快速发展，越来越多的企业入驻，可土地却越来越少；另一方面伴随上海的商务成本、生产成本升高，部分企业有将生产环节外迁的打算，外高桥保税区面临产业空心化的危险。

面对这些困境，结合2008年《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，外高桥集团抓住长三角区域一体化的发展时机，主动出击，多次考察、商谈、调研后，与启东市跨江合作，共建上海外高桥启东产业园。

启东产业园位于启东市滨海工业园区内。这本是一片盐碱地，土地性质为工业用地，企业来后即可拿地，“无土地指标所限，”这是启东市相对很多区域没有的“特别优势”。

2008年9月，外高桥启东产业园有限公司成立，正式开工建设产业园。启东市以5.33平方公里土地入股，占比40%，上海外高桥集团资金入股60%，注册资本3.2亿元，双方商定税收等收益4：6分成。时任启东滨海工业园原经发局副局长严程飞，任公司副总经理，现任公司副董事长兼副总经理，负责双方沟通事宜。

协议签订后设立联席会议制度，每半年召开一次，有重大问题可临时召开，以确保凡进入外高桥启东产业园的企业，专事专办。

管理上，產业园是滨海工业园的“园中园”，管理团队组成人员来自上海外高桥集团，负责园区的自主招商、厂房管理、企业服务等内容。

规划中5.33平方公里土地（约8000亩），按照“统一规划、成片开发、分期建设”的模式进行开发，截至2017年，产业园总共建成不足1000亩，也就是说10年时间，产业园现状只完成规划的八分之一。

从引进产业看，规划中曾指出：“产业园重点引进世界五百强企业以及国内大型企业，打造外高桥在上海北翼的重要生产制造业基地，形成机械制造、电子电器、船舶配件、生物医药四大支柱产业。”然而，产业园的吸引性不足，未实现预期的吸附力。

虽然产业园的发展规模和势头没有达到预期目标，但对启东市而言，其“示范”意义十分重要，它被视为对接上海自贸区的“试验田”。

“首先，自产业园成立以来，启东市的知名度得到大幅提升，城市形象得到推广；其次，招商选商的挡位提升，当招商企业知道上海外高桥在这里建有合作产业园后，对启东市的经济实力、经商环境、服务管理等都更加信赖；最后，带动全市企业管理理念提升。启东市的企业，能近距离的学习外高桥先进的企业管理理念。”严程飞对《决策》分析道。

各取所需

“当下启东市最红火的飞地经济，应属祝桥启东产业园。这个2015年才开始筹建的园区，发展迅速，势头强劲，非常值得关注。”启东高新区（近海镇）党工委（党委）委员管向梅在采访中向《决策》记者推荐。

祝桥镇是上海市的工业大镇，2014年底开始，为推进上海祝桥航空城建设，多番考察比较后，祝桥镇选择了启东市。这并不是一次偶然。启东市除了与上海“地缘相近，人缘相亲，文缘相通”的优势外，启东滨海工业园曾集中拜访包括祝桥在内的浦东新区11个乡镇，各乡镇领导也曾带着企业家一起到园区实地考察。

2015年11月，浦东祝桥启东产业园正式成立，主要针对浦东祝桥地区溢出企业，重点引进无污染、低能耗、高科技、高产出的装备制造、精密机械、船舶汽配等项目。截至目前，已签约落户企业31家，总投资33.8亿元，总占地1056亩。

具体合作模式上，产业园采用开放式，不建围墙，不强求迁入固定区域。采访中了解到，祝桥启东产业园是个宽泛的概念，1平方公里只是大致范围，若有特殊需求，可在整个启东高新区，乃至启东市选地，以企业的需求为主。在利润分成上，企业税收归属启东市。“对于双方政府而言，税收都是国有资产，不用过于计较，祝桥镇拥有土地指标后，会入驻新的企业获得税收。”

产业园建立，让上海企业在启东找到自身发展的空间与机遇。正如上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟所说，“祝桥镇企业能够走出浦东来到启东，是浦东产业发展的需求，也是两地产业共荣的需求。”

寻找最佳土壤

“飞地经济”的目的是实现多方共赢：迁出地政府腾笼换鸟，获得更多土地资源，提升产业升级；迁出地政府承接发达地区的梯度产业转移，优化产业结构，获得税收；搬迁企业则在转型升级，扬长避短，找到最佳生存土壤。

上海西西艾尔启东日用品有限公司是一家全球知名的化妆品代工企业，因土地受限发展进入瓶颈期后，2012年从上海外高桥保税区搬到外高桥启东产业园，是园区内的成功项目代表，“预计2017年企业产值达到2.2亿元，这是西西艾尔在上海外高桥17年间的产值最高峰。”西西艾尔副总经理舒彤告诉《决策》。

公司搬迁前后，舒彤心里有一本帐。厂房面积从20000平方米拓展到50000平方米，总投资三亿多元，固定成本上升。作为劳动密集型企业，用工成本占总成本的50%，而启东市人工成本人均比上海降低20%，节约性高。其次，企业享受到启东市相关优惠政策，在技改过程中享受补贴，无形中下降成本。最后，新建成的企业更具规模化、更具标准化，客户资源在快速提升。

但曾有调查显示，90%的受访企业不愿意离开长三角地区转移到苏北或内地去，最大的担忧是转入地缺乏完整的产业配套。

正如舒彤提到的细节，西西艾尔建设过程中需要对接一家危险废弃物处置公司，产业园周边并不具备。最终是得益于启东市一位副市长的援助而完成，背后花费了很长时间。

在祝桥启东产业园里，产业配套问题则轻松得多。从最开始2014年祝桥镇38家企业代表全方位考察启东，到首批签约外迁的10家企业，再到目前31家企业落户，其中金属类企业8家，物联网企业6家，都是产业集聚发展的表现，已形成抱团之势。

除了产业配套，外迁的距离，对长三角企业来说非常重要。

启东市伴随崇启大桥开通融入上海“1小时城市圈”，用企业家的话说即“浦东到浦西的路程时间”。当记者采访多家企业时，问是否愿意搬迁到土地成本和劳动力成本更低，但距离超过1小时的内地区域去？普遍的答案是搬迁意愿不强，这不仅涉及到运输成本，还有企业员工的意愿。

上海三好塑料有限公司2014年入住外高桥启东产业园，3年时间内产值2000多万元。三好塑料是一家进出口贸易公司，对外迁的距离十分看重。相关负责人告诉《决策》：“我们的原材料全部进口，要从上海保税区运回到启东，生产成品全部出口，又再次输送到上海保税区，其中的运输费很高。启东市没有外贸出口，虽然南通有贸易港口，距离较远，成本上的吸引不是很大。”

搬迁企业的发展好坏，是飞地经济园区合作成功与否的一个重要表现。每个企业心中都会有一本帐，权衡利弊，才能找到最佳发展路径。