冯伟　李昶颖　王泽平　陈建西

摘 要：本文采用问卷调查法、实地访谈法对CD市行政事业单位内部控制建设与实施情况进行了调研，发现CD市行政事业单位对于内部控制的认知仍处在“外生性”需求上，内部控制建设与实施的实际情况不容乐观。论文分析了行政事业单位内控建设的现状，揭示了影响行政事业单位内控建设与实施的影响因素，提出了推进行政事业单位内控建设与实施的对策建议。

关键词：行政事业单位 内部控制 内控目标 实施现状

中图分类号：DF31 文献标识码： A 文章编号：1003-9082（2017）08-0-02

一、引言

党的十八届四中全会明确提出建立行政事业单位内部控制的要求，推进政府治理现代化，是财政部落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险的有效手段。财政部于2012年11月29日全国印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），自2014年1月1日起全国执行，正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程。行政事业单位内部控制是指由单位领导负责，全体人员共同实施的，为实现单位控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程。[1]内部控制建设的目的在于：保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，提高公共服务的效率和效果，有效防范舞弊和预防腐败。

二、项目调研情况说明

了解现状是进行研究的前提，也是提出可行性建议的依据。因此，项目采用问卷调查、入户访谈等方式，以CD市行政事业单位为研究对象，对基层行政事业单位内部控制建设及实施情况展开研究。本文主要就问卷调查的结果进行分析。问卷调查采用了单选、多选以及主观题三种题型，结合李克特量表的方法设计，调研内容主要包括了行政事业单位内部控制的目标、风险点、不利因素、改进措施等。问卷调查得到当地财政部门的支持和帮助，接受调研的单位多由熟悉单位情况的财务部门负责人及财务骨干填写调查问卷，调研内容较充分地反映了CD市行政事业单位对《内部控制规范》的认知度以及内部控制单位层面和业务层面的实施情况。

问卷调查利用“问卷星”发放问卷，调查共回收1346份，有效问卷1258份（其中行政单位537家、事业单位721），有效率为93.46%，情况如下：

三、基层行政事业单位内控基础状况

1.行政事业单位内部控制的目标

控制目标是内控的起点，决定内控的核心内容、关键措施与实施路线。[2] 根据《内部控制规范》，项目调研就内部控制目标设计了包含6个选项的多选题，调研发现，受访对象对内部控制目标的认知，分别有18.6%、18.5%、18.8%选择了“保证单位财务报告及相关信息真实完整”、“贯彻执行国家有关法律、法规和财务规章制度”和“加强财务控制和监督、防范风险”三个选项；有16.5%、14.4%的受访对象选择了“提高单位预算绩效水平”、“提升单位公共服务质量”两项，只有12.8% 的受访对象选择了“促进单位实现发展战略”作为内控目标。

由此可见，对于内部控制目标，绝大多数基层行政事业单位仍只停留在防范风险手段的粗浅层面，并未充分认识内部控制提升单位整体管理水平、提高财政资金使用效率和效果的价值。

2.行政事业单位内部控制的风险点

内部控制的风险点是内部控制中流程中的重要因素，应重点加强。本次调查，受访对象分别有10.0%、9.9%、9.6%认为风险点在于“采购管理”、“财政专项支出的管理”、“大额资金的管理”和“日常三公经费的开支” ； 仅4.2%、3.2%和2.7% 的受访对象选择了“事业收入管理”、“收费标准”和“科研课题经费的管理”的应答数较少。

通过Pearson卡方检验得知，概率P≈0.000小于显著性水平α=0.05，说明行政单位与事业单位对于此问题的应答是存在显著性差异的。行政单位在“日常‘三公经费的开支”、“大额资金的管理”、“采购管理”这三个选项的应答数明显大于事业单位；事业单位在“事业收入管理”、“收费标准”这两个选项的应答数明显大于行政单位。

3.影响行政事业单位内部控制的不利因素

在实际情况中，单位都存在着影响内部控制的不利因素，需要及时的解决这些不利因素，24.6%的受访者认为影响其单位内部控制的不利因素是“人手紧、岗位兼职无法避免”；该项的应答数明显大于其他选项的应答数。此外，“内部控制权责不清、职能重叠”、“对规章制度的执行不严格”、“缺乏权利制衡记住”、“项目支出缺乏合理评价”也是受访者认为内部控制不利的重要因素。

上述结果一方面源于人的自我保护潜意识，为避免承担责任从而认同“人手紧、岗位兼职无法避免”、“项目支出缺乏合理评价”等客观因素；另一方面说明了被调查单位对于内部控制建设缺乏深入的认识，对不相容岗位分离缺乏深刻理解，单位应根据自身的实际情况来进行岗位的设置。

4.行政事业单位内部控制已运用的措施

自2012年《內控规范》颁布以来，大部分的单位都已运用了一些内部控制的措施，其中运用较多的措施是“不相容岗位相互分离”、“内部授权审批控制”和“全面预算”；分别占总应答数的15.2%、14.5%、14.6%。“财产保护控制”的运用的最少，仅占总应答数的8.3%。

调查结果显示，单位内部控制制度建设上都已取得了一定成果。大部分的单位都已运用了全面预算的措施以及不相容岗位相互分离，从中我们不难看出行政事业单位内部控制建设的重要环节已有一定的成果。这一方面是由于国家相关文件的明确规定，另一方面是行政事业单位本身在预算、财务上有了一定的工作程序和方法。

5.行政事业单位内部控制业务层面完善程度

项目使用SPSS独立样本t检验对所收集的问卷数据进行检验，观察相关题目的得分数值（设置“完善”、“较好”、“一般”、“空白”、“不了解”五个选项，分别赋予数值5、4、3、2、1）的平均值和标准差，并检验行政单位和事业单位的各题目得分数值的均值是否在统计上存在显著差异，从而判断同一题目的应答情况是否会因单位性质的不同而不同，进而分析其原因。显著性水平值为1%（**）或5%（*）。如果P值系数大于显著性水平1%（**）或5%（*），则认为两个样本总体不存在显著差异；如果P值系数小于1%（**）或5%（*），则认为两个样本总体存在显著差异，结果如下：endprint

从表1可知，通过对比我们可以发现：总体上看，行政事业单位在上述问题上的平均分均超过4.5，即两种单位上述各项业务及流程的完善程度均较高；从单位性质来看，事业单位除“预算调整依据、方案、审批程序的完善程度”外，其他平均分均高于行政单位，且其标准差均低于行政单位。

通过t检验可以得知，在“预算调整依据、方案、审批程序的完善程度”方面，行政单位和事业单位在1%的显著性水平下存在显著差异，且行政单位“预算调整依据、方案、审批程序的完善程度”的完善程度要高于事业单位；在“基建项目招标管理规范的完善程度”和“工程进度付款的审核流程及制度的完善程度”两方面在5%的显著性水平下存在显著差异，事业单位“基建项目招标管理规范的完善程度” 和“工程进度付款的审核流程及制度的完善程度”的完善程度要高于行政单位。

四、结论及建议

在本次调查中，多数的调查对象都认为内控目标在于强化财务监督、保证经营合法等“外生性”需求，而对于战略、管理效率等“内生性”需要的认知度较低。这种将内部控制理解为合规性监管措施的看法，是无法从根本上将内部控制贯彻到内部管理之中的；在内部控制影响的不利因素调查中，多数调查对象没有清楚认识到不相容岗位相互分离的控制方法，设置关键岗位、明确岗位职责、实施分离措施，这些并不意味着要增加单位编制人数，岗位和编制并不是等同的；在内部控制的有效措施调查中，多数调查对象并未深刻认识到监督检查对于单位内部控制体系的促进作用等。

而在具体业务层面，行政单位与事业单位的答案有所差别。行政单位是负责对国家各项行政事务进行组织、管理和指挥的国家机关。而事业单位是为了社会的公益目的从事教育、文化、卫生、科技的社会组织。由于两者的性质不同，造成行政单位的“预算调整依据、方案、审批程序的完善程度”高于事业单位，事业单位的“基建项目招标管理规范”和“工程进度付款审核流程及制度”两方面的完善程度高于行政单位。

针对本次问卷调查，提出以下建议：

第一，制定和颁布行政事业单位内部控制指引。与企业内控相比，行政事业单位的内控具有特殊性。而现阶段我国行政事业单位自身面临基础薄弱、工作繁重、人手紧缺、人才紧缺等现状；加上内控建设的专业性强、涉及面广、各部门协同要求高等因素；行政事业单位建设内控体系十分困难。我们认为，拟定内部控制指引，能够跟好的指导特别是基层行政事业单位的内控体系建设。

第二，单位要认清单位内控现状，增强对内部控制的理解。在基础性评价阶段以及2016年内控报告编报阶段，许多单位依旧持观望状态，并未清楚的认识内控的现状。财政部自2012年11月底发布《内控规范》以来，接连发文，不断推进我国行政事业单位内控体系建设。一套完整的行政事业单位内部控制体系正在慢慢的形成。内部控制建设始终是进行时，未来不会越来越宽松，只会是越来越严谨。

第三，充分发挥国家审计的外部助推作用。国家审计自诞生以来一直与国家治理相辅相成，既是为保证国家治理效果而建立的监督机制，也对国家治理体系的建立起到至关重要的倒逼作用。[3]國家审计的职能涵盖了行政事业单位内部控制的全部对象。单位层面，国家审计可以倒逼执行、决策、监督机制的优化；业务层面，国家审计紧抓公共资金的使用，以预算绩效结合业务流程，实现流程管控。最后，国家审计可以通过信息披露侧面促进内部控制评价监督机制的是设计。

参考文献

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-62.

[2]宗文龙，魏紫，于长春.我国事业单位内部控制现状与改革建议——基于问卷调查的分析[J].审计研究，2012（5）：106-112.

[3]唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽，高嵩.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究，2015（2）：56-61.

[4]张庆龙，马雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书 [J].会计之友，2015（13）：6-11.2015（14）：12-19.2015（15）：7-13.2015（14）：11-14.

[5]刘永泽，唐大鹏.行政事业单位内部控制事务操作指南[M].2016：东北财经大学出版社

[6]上官健.行政事业单位内部控制实施探析[J].商业会计，2014（8）：64-66.

[7]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（9）：29-96.

作者简介：冯伟（1995-），男，成都大学2014级财务管理专业学生。

李昶颖（1997-），男，成都大学2015级财务管理专业学生。

王泽平（1997-），男，成都大学2015级会计学专业学生。

*通讯作者：陈建西（1966-），女，成都大学教授、高级会计师，研究方向：行政事业内部控制。endprint