杨雁

摘要：分析高校教代会行使职权、参与大学民主管理的特点和作用，并从现实角度审视了教代会四项职权在高校实际运作中存在的难点及障碍性因素，提出从加强领导、普及宣传、健全法制以及创新运行机制等方面来落实教代会职权的基本思路。

关键词：高校教代会；民主参与；对策机制

中国现代大学制度的确立和完善，使得“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的运行机制越来越成为大学法人治理结构改革的突破口。高校教代会是党委领导下教职工参与学校民主决策、民主监督的组织。教代会职权的落实无疑是完善大学治理结构，促进大学民主治理不可或缺的。本文试图从理论上分析教代会行使职权的特点和作用，以及高校教代会落实四项职权、参与大学民主管理过程中存在的难点及障碍性因素，提出从加强领导、普及宣传、健全法制以及创新运行机制等方面来落实教代会职权的基本思路。

一、高校教代会行使职权的特点和作用

高校教代会制度的正式确立最早可上溯到1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。2011年11月9日第34次教育部长办公会议审议通过了《学校教职工代表大会规定》（教育部第32号令），其中第七条规定：教代会具有审议建议权、审议通过权、讨论决定权和监督评议权四项职权。经过三十多年的探索和实践，教代会职权逐渐由法制上规定的条例上升到可操作層面，内容更加具体化和多元化，教代会所具有的四项职权延伸到具有听取、讨论、审议、评议、监督、建议等八项职权。实际运作中，各高校通常结合学校的实际情况，制定“教职工代表大会实施细则”或“教职工代表大会工作规程”，作为教代会落实职权的依据，操作方式也大同小异。如听取和审议的内容一般包括：学校《章程》草案的制定和修订情况报告、学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告、学校年度工作、财务工作以及其他专项工作报告等，并提出意见和建议；讨论的内容主要有：讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法。但是，按照有关工作规定和安排评议学校领导干部这一职权内容，各个高校存在差异，不少高校教代会并没按照规定履行这一职责；至于监督权的落实一般来说，高校建立有校情通报、教职工代表巡视等沟通机制、校务公开制度等。对于教职工代表提出的意见和建议，理论上要求高校相关职能部门合理吸收采纳，不能吸收采纳的，应当作出说明。我国高校教代会制度具有明显的中国特色，对于推动中国高校的民主管理，促进高校现代大学制度的完善起到了积极作用。

（一）代表性和广泛性是教代会行使职权的群众基础

教职工代表大会 （以下简称教代会）按照《规定》要求，“教职工代表大会代表以学院、系（所、年级）、室（组）等为单位，由教职工直接选举产生”。“教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%，并应当根据学校实际，保证一定比例的青年教师和女教师代表。”实际操作中，高校党委通常依据相关法律规定，下发关于教职工代表大会代表选举实施方案的通知，据此，各二级单位一般召开会员大会，以差额直接选举或无记名投票方式民主选举教代会代表，组成代表团集体参加学校教代会全体会议。代表的组成从职务、职称、年龄结构、性别等都按照适当比例。代表们来源于学校各个管理部门和教学单位，且担负教学、科研、管理、后勤保障等各项具体工作，其中特别强调教学一线教职工代表的比例。教代会代表的广泛性和代表性是落实教代会职权的群众基础。教代会代表实行的是常任制，代表们参政议政的能力和水平与教代会职权落实有直接关联。当然，要真正发挥代表们的民主参与作用，首先要有相关制度确保代表对学校重大决策的知情权。工会是教代会的常设工作机构，负责在教代会闭会期间组织教职工代表参与学校经常性的民主管理工作。

（二）组织支撑是教代会行使职权的必要条件

一般来说，高校按照民主原则和民主程序形成教代会组织制度。例如，由各二级单位民主选举产生的代表组成代表团参加一年一度的教代会全体代表会议，审议校长工作报告、年度工作计划、财务工作报告，讨论学校办学指导思想、发展规划、重大改革方案、教职工队伍建设及其他有关学校建设发展的重大问题，提出意见和建议[1]。审议通过与教职工切身利益相关的重大规章制度以及民主评议、监督学校各级领导干部。学校工会作为教代会的常设工作机构，具体落实教代会闭会期间的民主管理工作。其二，教代会逐步形成了自身的运作机制及民主参与机制。如：教职工代表大会实施细则、校务公开实施办法、教代会提案督办制度等教代会工作制度，工会主席列席学校党政领导班子联席会议，参与相关事务决策的制度、教代会参与学校涉及教职工权益问题的申诉处理制度等民主参与制度。教代会在高校民主管理和现代大学制度建设中的作用日益显示。

（三）法律法规是教代会行使职权的有力保障

我国《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》这一基本精神，表明教职工主人翁地位和作用，要依法保障教职工参与学校民主管理的权利。《教育法》《教师法》《高等教育法》《工会法》等法律法规，都对教代会参与学校的民主管理作出了明确的规定。《学校教职工代表大会规定》以及《大学章程》则依据法规，结合各高校实际情况，对教代会的范围、指导思想、领导体制、职权、组织原则等作出系列规定，具体指导高校教代会在大学民主治理中充分发挥作用。同时，教代会作出的决定、决议，大多集中了广大教职员工的智慧和经验，体现了多数教职工的意愿和要求。因而，高校教代会运用有关法律法规来参与学校内部事务管理，行使民主管理学校的权利，具有法定的权威性和严肃性。

高校教代会经过30 多年的发展和实践，在民主管理和民主监督方面成为高校“四位一体”管理机制的重要组成部分，是现代大学制度不可或缺的一种制度安排。高校教代会职权的落实，对于调动广大教职员工参与学校内部的民主管理和民主监督积极性，推动民主治理的进一步发展具有现实意义。高校教代会的作用显而易见，体现在两个方面，一是参与高校内部治理的决策，二是制约和监督高校内部权力的运作。一般情况下，高校在诸如校长工作报告、学年工作计划、学校改革发展规划、教职工队伍建设等事关学校重大问题的决策以及教职工切身利益的决策面前，都会交由教代会讨论审议。但教代会不是学校的权力机关，对学校的事务只有民主参与的权利而没有最终的决策权。因而，如何在制度设计上具体细化高校教代会的职权，规范决策程序，防止教代会被虚化，是真正实现民主治理的现实难点。另一方面，现代大学仍然是官僚组织，高校目前行政权力泛化，表现在行政权力起主导作用并控制学校的一切教学、科研与管理活动。如何保障法律法规赋予教职工代表大会的民主监督权力，避免在学校的行政指挥棒下被动运转，切实维护广大教职工的合法权益，同样是教代会面临的实际问题。

二、高校教代会职权落实的难点

（一）部分教职工包括教代会代表民主意识不强及观念的偏差成为教代会履职的思想障碍

尽管高校教代会制度在高校内部治理中推行了30多年，但还有相当比例的教职工对教代会的职权范围、价值作用、法律地位知之甚少。教代会的代表们对教代会如何在新的历史时期依法行使权利，更好地履职少有深入思考。部分教职工代表对自身的权利和义务认识不足，对教代会的职权范围以及如何维护教职工合法权益认识模糊，民主意识不强，权力意识淡漠，尤其在参与学校事务的讨论和决策得不到学校积极回应、久拖不决时，其民主参与意识更是受到影响，甚至不再主动参与民主管理和民主决策活动，即便参加，也是应付了事。也有的代表对教代会参与大学民主治理的意义目的认识有偏差，认为教代会只不过是走形式，既无决策权又无执行力，在学校强势的官僚组织面前太过弱小，不能保障广大教职工切身利益。部分教代会代表没有从参与学校管理，尤其是对学校的领导和重大事项的监督，发挥广大教职员工的集体智慧，推动学校可持续发展出发来恪尽职守，而只是从极少数人的发展和利益角度思考问题，导致了履职的思想障碍。

（二）高校内部治理的过于“行政化”影响了教代会职权的落实

其一，高校领导班子，尤其是大学校长的治学理念对大学民主治理的推动起关键作用。而少数高校领导缺乏现代大学制度下应有的民主办学理念和教职工主体意识，没有牢固树立依靠教职工办学的思想，对教代会工作缺乏足够的重视，对有关学校改革发展的重大问题以及涉及教职工切身利益的重大问题，并没有按照规定提交教代会讨论审议通过，重行政意志，轻民主参与，教代会职权虚置现象普遍存在，其法定权力难以落到实处[2]。其二，在目前大学“官本位”体制下，学校内部事务的决策方式、运行机制普遍实施的是行政化的管理，行政权力异化、学术权力弱化，以及学校衙门化、职能官位化、作风衙门化、学术行政化等现象严重。一些高校在履行教代会职权时避重就轻，避难就易，不需要时就不开，需要时就开成“举手”会。再如有的高校教代会没有民主评议监督领导干部的工作机构，民主监督权很弱，以权利制约权力，实现民主管理和民主监督的作用无法真正实现。

（三）教代會组织结构和工作模式的松散，使民主管理和监督事实上难以实现

高校教代会的具体组织架构和工作模式大同小异。教代会全体代表大会是最高形式的组织。高校工会是教代会的工作机构。各高校根据自己的实际情况，教代会还会设置若干工作委员会负责行使职权，保障广大教职工对学校内部事务尤其事关教职工切身利益决策问题的知情权、参与权、表达权、监督权。

以最高形式的教代会全体代表大会为例，每三到五年为一届，每学年至少召开一次，如遇到学校有重大事项，经学校、或学校工会或三分之一以上教职工代表大会代表提议，召开教职工代表大会特别会议或临时会议，行使职权。这样的组织安排，表明教代会应成为学校决策机制的有机组成部分，充分表达教职工群体的利益诉求。但现实情况是，在高校内部治理中，教代会并非学校的权力机关，对学校内部事务的管理只有民主参与权，而没有决策权。教代会职权的具体落实缺乏相应机制，组织能力明显不够，工作过程中无法依据健全制度来行使权力，职能无法得到发挥，职权落实可操作性也不强。再以教代会各工作委员会为例，如有的高校教代会教学科研委员会、财务审计委员会、劳动人事委员会，这些工作机构的职能与学校的教务处、财务处、科研处、人事处等相关行政部门的职能重叠或部分重叠，教代会能发挥的作用非常有限。而作为民主监督的一项重要制度，民主评议学校领导干部的工作，一些高校的教代会有干部评议委员会，负责从德、能、勤、绩等方面对学校领导干部进行民主测评，这项工作的最大作用是促进学校干部队伍的建设，至于制约和监督高校内部权力的运作，真正起到民主监督作用，在当前以校长为中心的行政集权不断强化的背景下，评议工作因缺乏健全的制度保障和切实可行的有力措施，其作用和影响则呈弱化趋势。有些普通高校的教代会则没有干部评议委员会这样的工作机构，对高校内部权力运作还存在弱督、虚督、失督的现象，教代会民主监督仍然存在职权的形式化问题。

从教代会组织工作的整体来看，提案工作则是教代会落实职权、体现民主参与较为成功的一项工作。其基本做法就是教代会代表对事关教职工切身利益及学校建设中的重要问题提出书面意见或建议，并按照程序向教代会提请提案。即：代表提出提案，提案审理委员会进行审理立案，并提交相关职能部门回复办理，主管校领导批示，提案人反馈，基本形成了规范化、制度化、程序化的运作方式。但是，作为民主管理的重要途径，提案工作也存在诸多问题，如提案少、质量不高、学校领导重视不够、接案部门的办案不力等等，均直接影响教职工参与学校民主管理的积极性，影响教代会在教职工心目中的地位和威信。

高校工会作为教代会的常设工作机构和实际载体，负责组织召集教代会的召开以及负责闭会期间的具体工作。《工会法》明确规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督 。”《学校教职工代表大会规定》第二十五条、第二十六条对工会承担教代会相关职责也作出了明确要求。但从实际工作效果来看，工会在组织广大教职工参与民主管理和民主监督方面难有作为。首先，工会捍卫教职工权益和民主监督及民主管理缺少强有力的法律支持，特别是基层工会没有明确的条例或文件给予权益保障，缺少有力的制度支撑。其次，工会扮演的是“双重”角色。一方面作为教职工利益代表者，要维护职工合法权益，另一方面，高校工会依附学校党政机关，实际上既受本校党组织领导，又受上级工会领导，以本校党组织领导为主。工会工作的出发点和归宿并不是以教职工满意不满意为主，而是习惯于根据领导以及上级的布置而不是根据教职工的意愿以及利益来展开工作。单靠工会来引导教职工参与高校各项重要事务的决策，维护高校教职工政治表达权利和参与决策权利事实上是很难实现的。因而工会在教职工中的威信和地位并不高，甚至被戏称为“娱乐工会”、“福利工会”。

三、高校教代会职权落实的基本思路

（一）高校党委要加强对教代会的领导，把教代会职权落实作为学校党委的一项重要工作内容

2010年8月，中组部、中宣部、教育部党组颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》强调“高等学校党的委员会领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督、维护教职工的合法权益等方面发挥积极作用”。事实证明，教代会工作同学校其它工作一样，好不好，职权落实到不到位，与学校领导的重视与否高度相关。首先，领导班子要统一思想认识，把教代会工作纳入学校党委日常管理工作范围，牢固树立起教代会制度是学校民主管理重要平台的思想意识，认识到教代会代表是参与学校事务讨论和决策，对学校行政系统运行起监督、检查作用的一支重要力量。其次，校党委根据学校实际尝试细化教代会职权，如在学校重大事务决策中，教代会的参与度如何具体体现，以何种方式发挥教代会代表参与学校内部事务管理的主动性、积极性和创造性。第三，针对教代会实际运作中存在的“职权落实”重点及“评议监督权”难点，进一步完善校务公开制度，保障广大教职工的知情权。建立巡视制度、论证制度、问责制度，让权力在阳光下运行。

（二）普及教代会价值与作用的宣传，健全教代会制度建设理论及法律研究

教代会职权得不到有效落实很大程度因为对教代会价值与作用宣传不到位，教代会制度的约束力不够，可操作性不强。如教代会参与学校民主管理和监督主要依据《学校教职工代表大会规定》，而目前该《规定》在立法主体安排上仍然属于行政规章，事实上限制了教代会的执行力度。另一方面，目前高校党政机构越权行使教代会职权的做法比较常见，教代会应有的地位和作用沒有得到体现。改变这种状况除了普及教代会价值的宣传以外，还要健全对教代会制度建设理论及法律的实践与研究。一是加强《教育法》《教师法》《高等教育法》《工会法》《学校教职工代表大会规定》等法律法规中有关高校教代会规定的解读，尤其培养教代会代表民主管理意识，提升其参政议政水平和能力。此外，结合学校实际，制定教代会相关制度章程，并通过网络、橱窗、专题、讲座、参观学习考察等多种方式、多种途径在广大教职工中宣传教代会职权落实的重要性，宣传教代会对大学治理结构决策层和操作层的民主管理和民主监督的重要性，使广大教职工充分认识到教代会是广大教职工集体表达合理诉求的组织，是教职工民主参与学校管理，维护自身合法权益的基本形式。二是立法上明确教代会的法律地位，对教代会的性质以及在学校内部治理中的地位、职权范围、执行机构等要明确规定，便于操作，赋予其实质权力。三是制度安排上厘清教代会与学校党政之间关系，明确政治权力、行政权力、学术权力、监督权力所分别担负的职责，从制度上确保教代会的运行。四是健全教代会制度的理论与法律研究，使教代会理论适应高等教育改革后教职工群体出现的新情况、新要求。如法律上对教代会实施民主管理的权限作出界定，对高校党政权力、学术权力及其人员组成作出法律界定，在充分理解法律的相关规定基础上，教代会才能理直气壮履行民主管理和民主监督职责，维护教职工权益。

（三）创新教代会运行机制

首先是创新教代会组织架构和工作模式。一是完善教代会全体代表大会组织形式，增强大会日程安排和议题讨论的实效性，避免开成“举手”大会。这就要求代表的选举真正体现代表性和广泛性，代表名额向教学科研一线倾斜，并通过多种方式提高教代会代表参政议政水平和能力，在事关学校发展大计及教职工切身利益决策面前敢于发表意见和建议，不会人云亦云。二是建立健全教代会代表提案的工作长效机制。从立案到处理到落实反馈具有可操作性，从源头调动代表们参与学校民主管理，认真履职的积极性。三是在二级分会中做好教代会职权落实工作，尤其要提高院（系）党政负责人对教代会地位和作用的认识，将其作为基层民主管理的重要一环。四是将教代会的常设工作机构从工会分离出来，设立教代会各专门工作委员会，独立行使职权。如教职工福利分配管理委员会、人事制度改革监督委员会、校务公开监督委员会、民主评议各级领导干部委员会等，各工作机构可通过巡视、听证、质询、对话等方式参与民主管理与民主监督。

随着现代大学制度的确立和完善，对高校教代会制度建设特点和规律的认识及研究将越来越丰富，广大教职工民主管理和民主监督意识和能力也将逐步提升，高校教代会职权落实势必成为现实。

参考资料：

[1]刘凌.高校教代会与大学民主治理的发展[J].高教探索，2016（8）：32.

[2]顾南宁，于瑾，杨大方.高校教职工切身利益问题决策的难点与对策[J].高等农业教育，2013（4）：56.

（责任编辑 刘第红）