文辽宁省不动产登记中心 尚作为

辽宁省采矿用地方式改革的实践与探索

文辽宁省不动产登记中心 尚作为

采矿用地方式改革是为了创新用地方式，促进耕地保护和土地合理利用，保护农民的合法权益，降低企业用地成本的一项用地制度改革。按照中央关于深化土地管理制度和使用制度改革的有关决定精神，为有效破解矿地矛盾，促进矿产资源合法开采，实现既满足企业采矿用地的需要，又保护耕地，保障被占地农民不失地、少失地的目的，自2005年国土资源部在广西广西平果铝土矿探索开展短期采矿用地方式改革试点以来，先后批复云南、内蒙古、山西、辽宁、广西等省（区）开展采矿用地方式改革试点，探索采矿用地新的供地方式。2013年4月，国土资源部正式批准辽宁省以临时用地的方式满足采矿用地需要的采矿用地方式改革试点。辽宁省采矿用地方式改革试点涉及供地方式、审批制度、补偿方式及退出机制等内容，创新了采矿用地取得方式和管理方式，促进土地资源节约集约利用和矿产资源合理开发利用，有效缓解辽宁省矿业发展面临的用地矛盾，进一步规范了采矿用地管理。试点的实施取得了显著的成效，积累了许多宝贵经验，也暴露出一些问题，但在土地供需在土地供需矛盾日趋尖锐的大背景下，改革采矿用地管理制度，创新矿山节约集约用地模式，在试点工作开展过程中总结经验，对有序推进采矿用地方式改革试点十分必要，也为解决各类矿山采矿用地问题起到了良好的示范作用。

一、试点概况

2013年4月，根据《国土资源部办公厅关于辽宁省露天矿开展采矿用地方式改革试点的复函》（国土资厅函〔2013〕398号），国土资源部正式批准了辽宁省在抚顺、本溪、阜新、朝阳和鞍山等市开展采矿用地方式改革试点。试点矿区总用地面积为377.1036公顷，其中：农用地249.711公顷，占66.2%；建设用地110.3611公顷，占29.3%；未利用地17.0315公顷，4.5%；农用地中耕地117.1705公顷，占农用地总面积的46.9%。试点矿区涉及5个市8个县（市、区）11个乡镇17个行政村和2国有单位，共22宗地，囊括了9家矿山企业11个露天矿，其中铁矿6座，煤矿2座，菱镁矿、磷矿、膨润土矿各1座。

辽宁省采矿用地方式改革的试点地区选择了矿产资源丰富、开发前景好、适合开展采矿试点工作条件的县（市）、区开展，矿种也仅限铁、煤、黄金、菱镁、油页岩、硼、建筑用灰岩、花岗岩和沙石粘土等。申请开展采矿用地方式改革试点的矿山企业还必须同时满足下列条件：一是试点矿山企业必须具备合法的采矿手续，并按规定缴纳复垦保证金；二是试点矿区矿体埋藏较浅、倾斜度小、面积较大，适合露天开采；三是试点矿区采矿后可以复垦为耕地或恢复土地原农业用途；四是试点矿区采矿作业周期短，完成采矿和土地复垦的实施周期一般不超过五年。

辽宁省采矿用地方式改革试点按照试点申请、审查、确定、实施、验收等五大步骤开展。在遵循企业、地方政府、农民三方自愿的原则基础上，由县级地方人民政府组织矿山企业按照《采矿用地方式改革试点方案编制与申报工作指南》的要求编制试点方案，逐级向辽宁省国土资源厅提出试点申请，辽宁省国土资源厅审查同意后报国土资源部批复后实施。

辽宁省采矿用地方式改革试点，旨在探索在不改变农村土地所有权性质、不改变土地规划用途的前提下，以临时用地的方式满足采矿用地需要。试点主要内容包括：一是改革现行采矿用地供应方式。改变现行采矿用地必须申请使用国有建设用地的做法，对试点矿区范围内的采矿用地，采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式使用农村集体土地。二是改革现行采矿用地审批制度。在试点范围内，采矿用地涉及占用农村集体土地的，不转不征，维持农村集体土地所有权性质和农村土地承包经营关系不变。采矿所需用地由采矿企业制定年度采矿用地计划和复垦规划，报辽宁省国土资源厅批准并报部备案后实施。三是改革现行采矿用地补偿方式。纳入试点的采矿用地补偿，参照当地征地补偿标准，按照采矿和复垦期限确定补偿方式，在当地政府组织协调下，由采矿企业与农民签订补偿合同，并按合同约定进行补偿。四是建立采矿用地退出机制。采矿作业完成后，由矿山企业对临时占用的土地完成复垦，验收合格后交还原农村集体经济组织或承包经营权人。

辽宁省采矿用地方式改革试点用地采取分期实施，各期从取得临时用地批复后实施采矿作业开始到完成复垦还地结束，每个规划期为5年。第一个规划期内，取得临时用地批复后实施采矿作业从2013年开始到2016年结束，复垦还地从2017年开始到2018年结束。截止2016年，试点实际用地面积62.2公顷，其中农用地38公顷，建设用地13公顷，未利用地11.2公顷。

二、试点成效

改革采矿用地方式，既符合党的十八大提出的深化行政审批制度改革、创新行政管理方式的方向，又符合简政放权、转变职能的要求。通过开展辽宁省用地方式改革试点对原有采矿用地方式进行探索和突破，对于合理开发矿产资源，节约集约使用土地提供了一个良好的模式。试点具体成效突出表现为：一是有效化解采矿用地供应矛盾，破解了“有矿无地”这一难题。采矿用地一般用地面积较大，受制于地方用地指标、土地征收等政策，采矿用地基本不能与矿权同时获得，甚至无法供给，造成合法采矿，违法用地的情况。通过采取临时用地的方式供应采矿用地，改善了矿山企业取得土地的方式，降低了企业产出成本，提高了企业市场竞争力，促进了企业的发展，同时通过缴纳税收支持了当地经济的发展。二是合理调整了政府、企业和农民三者利益关系，实现了利益共赢。原有的用地模式是政府、企业和农民之间的利益博弈，企业需要低成本占用土地，农民需要最大化实现自身土地价值，而政府即需要保障企业用地，促进经济增长，也需要保护农民合法利益，三方之间关系复杂，矛盾重重。采矿用地方式改革试点可以良好的平衡了三方利益需求，保障了企业生产用地，增加了农民收益而又使农民不失去土地。三是切实保障农民合法土地利益，增加了农民收入。土地是农民赖以生存的根本，土地征收虽然使农民一次性得到了经济补偿，但失地农民就业和长久安置等问题始终是政府管理中的难题。采矿用地方式改革试点中，采矿用地占用前矿山企业与农民签订用地协议，给予农民的补偿大大超过了土地的收益，采矿后及时复垦还地，既避免了因征地导致农民永久失地，又增加了农民的收益，无论从经济效益和社会效益方面都是值得肯定的。四是节约集约利用了土地资源，促进矿产资源的开发利用。通过采取采矿临时用地供地，缩短用地申报和土地利用周期，提高了矿山企业开发利用矿产资源的周期；采取边开采边复垦的模式，改变了采矿活动对环境破坏的不可逆状况，促进矿山土地复垦和生态环境重建；采取规划报批和批后监管，从制度上对采矿用地的批准、使用、复垦等环节进行有效约束，使采矿用地的使用集约化，促进了采矿企业节约使用采矿用地。

三、存在的问题

随着辽宁省采矿用地方式改革试点的有序实施，改革试点的成效已经逐步显现，但也暴露出一些需要关注的问题。

第一，受市场因素影响，试点实施缓慢。矿山企业的生产计划一般根据矿产品的市场需求制定，如市场需求疲软，矿产品价格低迷，生产利润就会大幅降低，企业会减少开采量或者停采；如市场需求旺盛，企业会加大开采量，提前使用土地。近几年来，受国际和国内经济环境影响，矿产品需求量大幅下降，市场持续低迷，一些试点企业处于停产或者限产状态，开采进度放缓或停滞，不能按原用地计划按期实施，致使试点工作推进缓慢。

第二，用地成本飙升，用地纠纷显现。一方面，按照采矿临时用地试点方案的要求，试点企业除了需要一次性支付用地补偿外，还需要交纳复垦保障金、林地使用金、环境治理保障金等多项费用，面对国内经济下行压力，试点企业无力负担高额费用，暂缓办理相关用地手续，致使试点工作推进缓慢。另一方面，由于征地补偿新标准政策的实施，农民集体对土地租金与征地补偿费概念认识不清，农民对租金期望较高，普遍要求提高租金，临时用地补偿的低标准和群众的高期望值成为纠纷的根源。 第三，采矿生产周期长，复垦还地难度大。我省试点矿区均为露天开采，露天开采要求采矿作业面大，但我省单个试点矿区面积相对较小，有的矿藏深度及储量较大，深度几十米到几百米不等，对地形地貌改变较大，开采和复垦周期较长，有的试点矿区用地在矿山整体闭坑前仍需作为采矿工作面和矿产运输用地，致使企业很难在一个规划期内完成采矿作业，并进行回填复垦还地。

第四，试点范围和政策受限，违法用地犹存。合法规范使用采矿用地，促进矿产资源合理开发利用，是采矿用地方式改革的重要内容。而采矿用地主要包括采矿挖损占压用地、直接服务于采矿生产建筑物及设施用地等多种类型，目前试点用地范围仅限于采矿挖损用地，不包括直接服务于采矿生产建筑物及设施用地，无法完全满足试点企业采矿用地的需求，会造成采矿用地中违法用地和合法用地混杂。此外，采矿用地还存在矿地审批不衔接、规划不衔接、建设用地指标制约等问题。矿地审批不衔接，造成矿业权合法，土地使用权不合法，采矿活动无法开展或者违法用地情况多有发生；矿地规划不衔接，造成规划冲突，影响规划实施效果。

四、政策建议

为有序推进辽宁省采矿用地方式改革试点，针对试点工作中存在的问题，提出如下建议：

第一，探索采矿用地区域化试点工作模式。目前，试点工作采取试点企业和所在地的县级人民政府共同申请的模式开展，从试点矿区的采矿方式上看也仅限于露天开采，这很难满足今后矿业发展用地的需求，也不便于各级政府对矿业发展用地的管理。因此，建议采取区域化试点模式开展试点工作。一是选取矿产资源丰富、开发前景好的县（市、区）作为试点地区，先行先试，封闭运行；二是试点范围应包括试点区域内的所有采矿企业；三是试点用地政策可暂时限定在采矿挖损、占压用地范围内，积累经验后逐渐扩大试点用地政策适用范围，对直接服务于采矿生产的永久性建筑物及其设施用地适用差别化用地政策；四是采矿用地方式改革试点是政府管理体制的改革，在试点实施过程中，工作主体应为各级人民政府，试点企业只是用地环节中按合同要求实施试点的用地单位。县级人民政府应对试点实施的全程进行组织实施，制定工作制度和程序，监管企业依法生产、用地，依据合同按时完成土地复垦还地任务，对改革试点的成果进行综合评价。只有明确试点实施主体，才能避免职责不清、分工不明确的问题，造成试点企业按自身利益需要自主用地无人监管局面。

第二，探索试点用地的补偿方式。目前，试点仅采取用地补偿的方式进行，土地权属不发生变更，用地企业与土地权利人签订用地协议，支付用地补偿后使用土地。随着矿业发展用地方式改革的不断深入，仅采取用地补偿的方式远远不能满足矿业发展用地的需要。因此，建议探索多形式的用地补偿方式。一是对采用临时用地管理的采矿用地涉及农村集体土地的，参照当地征地补偿标准，按照采矿和复垦期限确定补偿方式，也可以采取租赁农村集体土地等方式；二是对采用建设用地审批方式的采矿用地，不实行招拍挂出让方式供地，可采取协议出让的方式。对涉及农村集体土地的，可以不进行土地征收，采取租赁、联营、土地入股等方式。三是如因不确定因素造成不能按约定期限复垦还地，超期后应按超出年度逐年补偿方式对土地权利人进行补偿。

第三，探索试点用地使用和复垦模式。目前，试点过只针对短期采矿用地方式进行改革，但满足短期用地条件的采矿用地占总体矿业用地比例较小。因此，有必要对长期采矿用地进行试点改革。一是对已经符合土地利用总体规划的长期采矿用地需占用未利用地的可直接按规定办理征转用地手续。二是长期采矿用地使用集体土地应“只转慎征”，在是否办理征地上应当首先尊重农民集体的意愿，建立起农民集体与矿业企业的直接协商机制，鼓励农民集体采取投资入股、联营、出租等方式为试点企业提供土地使用权。三是试点企业可以根据工矿废弃地复垦利用的要求，对历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地进行复垦，与新增的矿业用地相挂钩获得土地使用权。四是允许试点企业按市场变化临时申请暂缓用地、停止用地和延长试点用地周期。五是建立采矿用地复垦研究论证体系，根据采矿后土地实际情况因地制宜进行复垦，可以选择复垦为耕地、林地、草地、坑塘水面等适合土地再利用的地类。

第四，探索完善采矿用地管理制度。一是对试点采矿用地采取差别化用地政策。对采矿挖损和占压用地采用临时用地的方式进行管理，临时用地期限可视批准的采矿年限而定，采矿年限长的，可分期办理；对直接服务于采矿生产的建筑物及设施用地，要根据占用地类不同采取区别对待，对不占用耕地等农用地的，可不受土地利用总体规划和计划指标的限制，对占用耕地等农用地的，须办理农用地转用，但可以不受土地利用总体规划的限制。二是合理衔接矿产资源总体规划与土地利用总体规划。在县级土地利用总体规划修编过程中，结合矿产资源总体规划，将勘查区块和采矿用地范围区纳入土地利用总体规划，为矿业用地做好空间预留。三是规范新立、整合矿山用地。新立、整合的矿山用地要严格论证、科学选址，在满足生产工艺的前提下，要节约集约利用土地，优先使用现有存量建设用地；确需新增用地的，要优先选择荒山、荒沟等未利用土地，不占或少占农用地，并按照单独选择项目用地依法办理用地手续。四是完善矿业权报批会审制度，在划定矿区范围前对采矿用地的合法性提前把关。