城镇化进程中的土地合理利用问题探讨

2017-08-30沈阳建筑大学王先庆

辽宁自然资源 2017年6期

文沈阳建筑大学王先庆薛立

城镇化进程中的土地合理利用问题探讨

文沈阳建筑大学王先庆薛立

改革开放30多年来，我国的城镇化进程中的土地利用大概经历了3个阶段。从影响因素分析，2000年之前的土地利用主要是用于工业化生产建造为主要形态的建设。第二个阶段是到2010年左右，第三产业引导的土地开发利用。第三个阶段是目前还在进行的行政区范围内的新城新区建设。从发展现状来看，这3个阶段在时间上是有所重叠和交叉的。

一、城镇化进程中的土地利用现状和存在的问题

城镇化进程的加快带来了经济的繁荣，人民生活条件的改善，但是城镇化的快速发展外表下，土地利用的矛盾也在日益突出：

1.耕地红线与外延扩张之间的矛盾

经国务院同意，国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上。从耕地资源的特殊战略地位来看，我国是世界上人口最多的国家，粮食安全的特殊战略地位任何时候都不能动摇，但是从经济社会发展的需求来看，城镇化的推进又不可避免的会占用耕地。我国的耕地保护面临着数量、质量和生态等方面的多重压力。目前中国正处于城镇化、工业化的快速发展时期，外延扩张是中国城镇化进程的主要特征之一。到2020年，我国的城镇化水平将达到58%，如果按照当前的外延扩张模式发展，那18.56亿亩耕地保有量则很难实现。

2.城市建设过程中的土地不合理利用

土地作为生产资料，对土地进行有效的运作和经营，能促进土地资源的升值，带动工业和商贸业的繁荣。虽然我们知道土地合理利用对于城镇化进程的重要性，但是现阶段我们仍旧面临着许多土地不合理利用的现象，主要体现在土地利用率不高和土地市场化运作不够规范方面的问题上。

3.政府与农民之间的矛盾日益加重

不可否认的是有偿征地为城镇化提供了更加广阔的发展空间。但是，在发展中忘记了农民本身文化程度低，没有专业技能，失去了耕种的田地，他们很难过上更好的生活。政府凭借其权利低价收取土地，高价售出给开发商，土地整治获取的收益大部分流向了城市，滋生了农民心中的不满情绪。

二、城镇化进程中的土地合理利用的重要性

土地作为城市生产建设的载体，具有两重性。它既是农业生产资料，又是人类活动空间；既可作为农用，又可作为交通、国防、旅游等非农业利用。

1.有助于保护耕地面积

“十三五”规划中，国家提出了对耕地红线要坚持数量、质量、生态“三位一体”保护的决策部署，在数量上，加快推进高标准农田建设，提出全国共同建设4亿～6亿亩高标准农田的目标，补充耕地2000万亩。我国是人口大国，民以食为天，所以城市建设不能盲目扩张，明确城市建设土地的占用范围。

2.促进生产发展，改善生活水平

土地的使用要与其所处的地理位置协调起来，因地制宜，合理使用土地。对于传统的农区，可以加快建成高效高产的优质农产品生产基地。对于城郊地区的土地可以发展现代都市农业和休闲农业，推动乡村旅游的发展。对于城市中心的土地，因为其地价较高，可以发展商业。土地的合理利用，在城镇化进程中具有不可缺少的功能。

3.优化城市空间，美化城市面貌

城市建设中要制定好合理的土地利用规划，调整城市地区土地利用结构，促进生产生活区域合理布局。完善道路、水电、生活垃圾、污水处理、休闲绿地等的建设，改善城市居住环境，减少对自然地干扰和破坏，打造绿色名片。

4.改进乡村治理培育文明新风

在城镇化进程中对土地进行合理利用时，要坚持维护农民利益，在尊重农民意愿的基础上，以改善农民生产生活条件为目标，为人民谋福利。农民广泛的参与到关系自身利益的土地利用规划上，也有助于促进农村基层民主政治建设和农民思想观念深刻变化。

三．城镇化进程中的土地合理利用途径和措施

在我国进入经济新常态的背景下，国土资源部发布了《全国土地整治规划（2016-2020年）》。《规划》把土地整治规划，从原来单纯地保护耕地为主，变成一个促进城乡统筹发展，推动新型城镇化和新农村建设的综合性、基础性的工作平台。

1.鼓励土地整治机制探索，激发市场活力

一是完善现有财政转移支付方式、完善耕地保护经济补偿机制。二是注重发挥市场在资源配置中的决定作用，保障土地整治市场健康发展。三是完善公众参与制度，提高民主决策水平。

2.全面贯彻新的发展理念，树立土地整治法制意识

随着时代的进步，人们在新的时期对文化、环境等方面提出了新的要求。规划坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，树立了创新、协调、绿色、共享的发展理念。有了政策的方向指引，我们应该摒弃传统错误发展方式。同时，我们还要按照依法治国的要求，确保土地整治活动依法依规进行，推动土地整治法制化、制度化、规范化，建立完善共同责任机制，明确分工职责，推进城镇化进程中的土地合理利用。

3. 注重土地合理利用政策统筹，发挥政策组合的整体效应

一方面，土地整治工作要注重突出规划统筹的作用，以市、县级土地整治规划作为突破口，将高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等不同手段进行统筹整合，充分协调，发挥土地整治政策合力。另一方面，土地整治和高标准农田建设需要大量的资金，可以面向社会筹措建设所需资金，按照科学的规划与发展要求的基础上，充分利用土地整治平台，引导聚合涉农涉地资金，统筹集中使用

4. 加强土地生态整治

规划将“贯彻保护环境国策，积极推进土地复垦和土地生态整治”作为重点任务之一，在各类土地整治活动中明确要求采取生态化土地整治措施。比如，在农用地整理中要求推进农田防护与生态环境建设，发挥农田景观和生态功能作用。同时，要求农村建设用地整理要坚持保护乡村风貌，加强人文历史景观、地质遗存等保护。