谢明家

（东华大学，上海200051）

东北失地农民生活保障现状及对策研究
——以吉林省永吉县为例

谢明家

（东华大学，上海200051）

随着工业化、城镇化的快速推进以及土地流转的加快，东北地区越来越多的农民失去和离开土地，导致失地农民数量剧增。由于失地农民增长速度过快，而安置和就业培育工作并不充分，导致许多东北农民面临着无地、无业及无保障的艰难困境。如何保障失地农民在未来生活中的收入，是东北三农问题的重点。针对永吉县失地农民生活状况、就业状况，结合近年来新的研究及应用成果，从征地补偿、培训就业、资产收入和社会保障等方面对失地农民生活保障问题进行探讨。通过坚持以土地换保障的原则、建立健全土地补偿机制、努力实现城乡社会保险全覆盖和建立和完善就业服务体系等措施来解决东北失地农民生活保障问题。

永吉县；东北失地农民；权益；社会保障

我国自古以来就是一个农业大国。而在东北地区，土地更是农村人口最主要的生产资料，失去土地的农民不仅面临着生产生活方式的转变，更重要的是如何在一定的时间内将生活保障情况逐渐改善。近些年来，永吉县经济增长速度不断加快，快速发展过程中大量的农地转用导致失地农民数量不断增加，由此带来的失地农民的生活、就业、养老等多方面的问题日益突出，成为永吉县发展过程当中一个影响面非常广泛的社会问题。目前来看，永吉县对于土地征收往往是通过一次性补偿的方式，给失地农民提供货币收益。然而从长远上来看，这种补偿方式往往没有可持续性，失地农民的经营和再就业能力普遍不强，导致了许多农民拿到征地补偿款几年后便陷入生活来源无保障的处境。当前，在土地流转政策机制下永吉县也开始尝试与一次性补偿不同的方式来解决失地农民持续性收入的问题，如农地入股、土地流转后工作聘用等方式。然而需要认识到的是，在土地流转后农业生产的方式会发生较大改变，以土地入股的收益是有限的，而聘用的方式也只能解决一少部分失地农民的就业问题，大多数失地农民还是得自谋出路。因此，解决失地农民持续发展问题的关键是收入来源多元化问题。结合永吉县客观实际，以座谈和走访的形式，对永吉县失地农民生活状况、就业状况进行了深入的调研。

一、永吉县失地农民现状

目前，永吉县共有失地农民4 181户，失地总人数12 855人，其中女性6 303人。因灾失地农民3515人，因征地失地农民9 340人。失地面积在1/3以下的共6 917人，占失地农民总人数的53.8%；失地面积在1/3～2/3的共3 122人，占失地农民总人数的24.3%；失地面积在2/3以上的共2816人，占失地农民总人数的21.9%，其中完全失地农民1650人，占失地农民总人数的12.8%。失地农民中适龄劳动力8621人，其中女性4118人。有劳动能力的8553人，无劳动能力的68人。

（一）失地农民年龄结构、文化程度及专业技能情况

永吉县所有失地农民中，50岁以上的农民占比较大，其次是年龄在41岁到50岁之间的，青壮年劳动力占比最小，仅为14%，详见图1。

图1 永吉县失地农民年龄结构

失地农民中，文化程度在初中以下的占比46%，初中学历的占比42%，高中文化程度占比9%，大专及以上比例仅为3%，见图2。

图2 失地农民文化程度

从以上数据中可以看出，永吉县失地农民老龄化严重，文化程度偏低，以初中及初中以下学历为主，专业技能偏低，就业面较窄。

（二）失地前后的主要经济来源和收入情况

调查发现，失地前农民收入来源以务农为主的有3 385户；以在本地或外地打工为主的有637户；以从事个体经营为主的有159户。失地后主要来源以一边从事剩余土地耕作一边季节性打工为主的有2 657户，以常年外出务工为主的有1298户，以从事个体经营为主的有226户。

通过对收入情况前后数据对比来看，失地农民失地后主要经济来源以一边从事剩余土地耕作，一边季节性务工为主，收入水平有所下降。（见表1）

表1 失地前后农民平均月收入情况对比

（三）失地农民获得补偿金情况及生活状况

失地农民获得补偿金情况：在永吉县的失地农民中，视失地面积不同农民所获得的补偿金也不近相同，具体情况详见表1-2。

表2 失地农民获得补偿金情况

目前生活状况：受家庭因素以及从业情况的影响，失地农民家庭生活水平差异较大，主要可归纳为家庭经济富裕型、家庭经济一般型和家庭经济贫困型三类情况。家庭经济富裕型的失地农民主要从事自主经营，这部分农户占失地农民总户数的16%；家庭经济一般型的失地农民主要依靠务工和从事小买卖，这部分农户占失地农民总户数的51%；家庭经济贫困型的农民主要在家耕种剩余的田地或无所事事，收入来源不稳定且收入水平较低，这部分农户占失地农民总户数的23%。

（四）失地农民就业情况

全县失地农民适龄劳动力中已就业5 420人，占劳动力总数的62.9%；未就业3 201人，占37.1%。其中已就业人员中固定就业1 325人，临时就业4 095人。就业地点以县内为主，所占比例达67.6%，就业方式以灵活就业居多。

未就业人员中有就业需求的876人，占未就业人员的27.4%。失地面积在1/3～2/3的有202人；失地面积在2/3以上的有674人（其中完全失地农民185人）。获得补偿金在10万元～20万元的有194户；获得补偿金在20万元～30万元的有68户，获得补偿金30万元～40万元的有5户；获得补偿金在40万元～50万元的有3户。有专业技能的只有8人。就业意向：以选择一边务农一边季节性务工居多，占43.7%，选择外出务工的占32.9%，选择自主创业的占23.4%。失地农民不想完全离开土地，希望能就地就近转移就业。

（五）失地农民享受政策情况

失地农户中参加农村养老保险9673人，占总人数的75.2%，参加农村合作医疗保险11 953人，占总人数的93%。已享受就业政策3254人次，其中提供就业岗位的有2 875人次，享受小额担保贷款7人，享受免费技能培训59人，享受其它就业政策354人。需要就业政策扶持的有1 526人，其中需要提供3到5个就业岗位的有724人，需要提供创业项目86人，需要小额担保贷款政策扶持356人，需要免费技能培训302人，拟培训的工种以家畜饲养、砌筑工、计算机操作为主，需要其它就业政策扶持58人。

二、永吉县失地农民生活保障存在的问题

（一）就业观念陈旧，就业能力差

在对失地农民的安置问题上，采取的多是单一的货币安置方式，没有考虑到失地农民生活转型的需要。排除安置补偿标准高低的影响，就安置方式而言，缺点明显：一方面由于农民普遍文化素质不高，缺乏基本理财技能和谋生技能，在领取大额的补偿后，失地农民坐吃山空，管理不善，少数人即使有经营能力，但由于缺乏统一的组织和引导，往往难以形成规模；另一方面，在我国医疗、读书等费用居高不下的大环境下，有限的补偿款无法满足家庭的正常生活，一旦出现突发事件，失地农民往往无力承担所带来的的后果。

此外，失地农民以前考种植农作物生存，在失地后依然保持旧有观念，导致多数农民在失去土地后无所适从。再加上多数失地农民文化水平较低，缺少赖以生存的能力，加大了再就业的难度。[1]

（二）就业渠道狭窄，质量不高

一是从就业途径上看，失地农民在就业选择上，多数农民都会选择自主择业，只有少数人会选择依靠国家或村集体按照统一的计划去安排；二是从就业形式上看，多数失地农民会选择去打短工、当小贩，只有少数人有自己的厂子或门市，通过个体经商来维持生计。

目前，失地农民中找到工作的多是文化水平较高、拥有一技之长的人，而多数以种植业为主、文化程度不高并且缺乏相关的职业技能和工作经验的农民，没有办法找到工作。[2]这种状态导致很多农民坐吃山空，无法保障基本的生活水平。

（三）社会保障开展难度大，覆盖面窄

本次调研报告显示，当前失地农民所在村支部的、社会保障主要存在生活补助偏低、保障覆盖范围小、无业农民依然存在、保障数额小、观念淡薄、缺乏对参加社会保险的认识等六个方面的问题。农村农民失去土地后，只有少数劳动力会选择外出打工，多数中老年农民只能依靠积蓄生活。[3]

三、解决东北失地农民生活保障问题的对策与建议

（一）坚持以土地换保障的原则。

首先，根据实际情况，保证按照市场价格征收农民土地，使其获得的收益不低于原来的生活水平。其次，加快对失地农民建立社会保障基金，可以按照主要部分由政府和集体分别从土地出让金、土地增值收益部分、财政补贴和其他土地收益出资，个人按一定比例从土地补偿费和安置补偿费出资的方式，尽快设立失地农民社会保障基金。同时也要做好对保障基金的运营监管的工作。第三，要丰富社保体系的构成。做好最低生活保障制度，对完全失去土地的农民，按照城镇居民最低生活保障标准发放补助金，最大限度降低对失地农民生活的影响，同时鼓励失地农民加入城镇居民社会养老保险体系。做好医疗保障工作，结合新型农村合作医疗制度，建立政府、集体和个人共同投入、风险共担的机制，鼓励失地农民参与其中，降低病患所带来的的经济损失。

（二）建立健全土地补偿机制

征地补偿必须严格按照市场价值以此来保护失地农民的利益。按照节约土地、依法办事、切实维护群众利益的原则，严格土地征用，坚持“凡征必补、补必到位”，对土地补偿的相关金额、发放时间以及兑付时限做出严格的要求。对于拖欠失地农民补偿款的项目，禁止开工建设，以此来保证土地补偿款顺利达到农民手中。防止补偿安置费用的截留、挪用和滥用。[4]

（三）努力实现城乡社会保险全覆盖

新农保制度的基本原则是：“保基本，广覆盖、有弹性、可持续”。“保基本”就是要充分考虑现实社会基本条件，政府给予的补贴标准、筹资标准要和当地社会的经济发展条件、财政补贴能力和农民的承受能力相适应。“广覆盖”就是新农保的覆盖面扩大到最广，落实缴费补贴、依靠普惠性养老金等优惠政策，鼓励农民参与社保，将多数失地农民纳入到新农保制度范围内。“有弹性”就是灵活设计政策，包括设定不同的补贴标准和缴费档次，既给失地农民充分的选择空间，也能最大限度的为财政补贴留有余地。“可持续”就是推进农村社会养老保险的体制机制创新，确保在财政有能力支付的基础上，失地农民能够接受，新农保基金能够保值增值，实现农保制度的自我完善和发展。并在资金允许的情况下，增加基础养老金发放金额，保证失地农民老年生活有所保障。

（四）建立和完善就业服务体系

首先要建立健全东北失地农民劳动保障体系以及再就业信息渠道。通过建立起整合劳动力市场需求、资源覆盖面广的信息网络，形成现代化、系统化、信息化的劳动力需求市场体系，为失地农民和用人单位提供优质服务、高效便捷的就业平台，以改变供求关系不对等所造成的失地农民失去就业机会的现状。同时，需要建立管理规范、职责明确的劳动保障机构，为失地农民提供有效的劳动保障，并且对失地农民进行就业选择和思想观念方面的教育，使他们打破旧有观念的束缚，主动参与市场化就业，更顺利的实现再就业。此外可以大力扶持乡镇企业，采取各种政策给予乡镇企业一定的经济地位。并且鼓励失地农民进行自主择业，为失地农民提高专业的技术培训以提高就业机会。政府可以出资兴办针对失地农民的培训机构，帮助失地农民实现就业心理以及技能上的转变。在扶持政策上，相关政府部门对失地农民从事个体经营的应该和下岗职工再就业一视同仁。建立相应的失地农民自主创业资金补助制度。[5]

[1] 李国梁，钟 奕.城镇失地农民市民化:现状、影响因素与对策——基于广西荔浦县的个案调查[J].人民论坛，2013(20):135-137.

[2]韩爱农.我国失地农民就业现状、问题及对策[J].滨州职业学院学报，2005(3):21-23.

[3] 谢 庆.城镇化进程中失地农民问题的调查与思考——以湖南邵阳市北塔区为例 [J].湖南农业科学，2012(17):137-139.

[4] 李 燕.浅析失地农民权益保障问题[D].上海：复旦大学，2012.

[5]谢 芳.河南省城镇化进程中农村劳动力转移就业问题研究[D].郑州：郑州大学，2014.

［责任编辑：胡 冰］

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1005-913X（2017）07-0058-03

2017-05-11

谢明家(1996-)，女，吉林吉林人，本科学生，研究方向：经济学。