王志航

[摘 要]

随着改革开放和社会经济的发展，社会管理的复杂程度呈现逐步加深的趋势。社区治理作为国家治理的重要内容，已经引起了诸多专家学者的关注。从社区党组织建设与作用发挥的角度入手考察我国的社区治理，进一步探索实现社区治理的有效路径，可以推动中共特色社区治理工作走向深入。

[关键词]

社区治理；社区党建；社区党组织；“双联动”机制

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）08-0043-03

社区党组织建设是中国特色社区治理的重要内容，也是实现社区“科学治理、民主管理”的核心议题之一。在构建和谐社会的过程中，必须充分发挥我们党密切联系群众的天然优势，突出党组织在我国社区治理中的引领作用，全面推动中国特色社区治理工作走向深入。

一、社区有效治理的基本内涵

社区治理的概念源于西方，一般指的是“治理理论在社区建设中的实际运用，其本质是确保公民在社区建设中的主体地位，充分发挥公民在社区治理中的作用”[1]。在中国特色社会主义现代化建设的大背景下，我们更加强调中国特色社区治理的“有效性”，而不仅仅是简单照搬西方社区治理的理论和已有模式。在我国的现有環境下，社区有效治理指的应该是“依照国家和地方相应的法律法规，努力实现中国特色社区治理的总目标，即：邻里和睦、制度健全、服务周到、和谐有序”，最终形成“政府指导，社区居民自治”的良好局面。具体来讲，有效的社区治理需要符合以下四个标准：

（一）国家与地方相应的法律法规以及社区自治章程的制定。“没有规矩不成方圆”。党的十八届三中全会提出依法治国的理念以来，我国更加重视社区治理过程中“有法可依、有法必依”的法理依据。郑永年指出：“民主要与法治同步，无论是党内民主还是社会民主，都必须在法律的构架内进行。”[2]在社区治理和基层服务过程中，党和国家的指导方针是实现人民当家作主的最有力保障。根据国内外经验，制定出适合实际情况、可操作性强的社区章程，是实现社区有效治理的先决条件。

（二）完善的社区自治机构和议事规则。在我国社会转型、经济快速发展的大背景下，社区建设和治理也正处在改革攻坚的十字路口上。在管理过程中，社区的居民委员会、业主委员会、物业公司以及作为行政机关派出机构的街道组织关系错综复杂，权责重叠。各主体之间合作与矛盾冲突交织，影响社区治理工作成效。在实际工作中，居民委员会往往承担过多过重的行政任务，逐步沦为街道工作的“执行者”甚至是“衍生品”。在社区治理过程中，应当发挥社区委员会作为居民自治机构的主体作用，明确这一机构的职能和运行机制。在对社区事务的研究讨论中，为了避免议题不明、讨论偏题、众口难调的情况，应当适度借鉴如“罗伯特议事规则”等国内外成型的会议议事规则，使社区治理走上规范化的高效快车道。

（三）为社区提供服务的政府、社会组织权责明确，服务设施和服务内容覆盖全面。国家应为社区提供场地、道路、照明等公共服务设施，为居委会提供办公场所、财政支持和与政府沟通的有效渠道。社会组织应提供社区所需的各类公共服务，包括政府购买服务和社区直接购买服务。例如志愿者服务、医疗体检服务、白领社区的配送餐饮服务等等。根据社区的实际情况和具体需求，政府在提供硬件设施的同时，也要注意价值疏导。而社会组织作为社区服务的功能主体，需要不断提升软件的服务水平。硬件与软件相辅相成，共同推进社区治理工作的全面开展。

（四）社区党组织机构健全，先锋作用突出。社区作为基层的社会结构单位，是距离百姓日常生活距离最近的一环。在社区中，需要发挥党组织的先锋模范作用，通过党组织来引导、带动社区治理工作的有效开展。在社区服务过程中，党组织应带领党员带头落实社区治理的各项方针政策，开展宣传和动员工作，为社区建设提供必要的服务，体现党组织在社区工作中的引领地位。

二、以社区党组织推动社区有效治理的成功经验

上海在以社区党组织推动社区有效治理方面做出了很多实践，并积累了一定经验，以虹口区欧阳街道为例，欧阳社区位于上海北部，常住人口6万多人，辖有18个居民委员会。近年来，街道围绕社区有效治理的总体目标，以社区服务性党组织为工作重点，以区域化党建为载体，不断夯实社区治理的党组织基础和群众基础，走出了一条通过社区党建引领社区有效治理的可行之路。在社区治理的各个方面，社区党组织都发挥了不可替代的作用。

（一）中国特色的基层党组织建设。社区党组织是我们党密切联系群众，有效开展群众工作的坚强堡垒，“以社区党内民主带动社区人民民主，是我国党组织以社区党建促进社区治理的基本做法与可行性路径”[3]。欧阳社区的基层党组织将党内民主加以推广，对居民区管理难点和群众迫切期望解决的突出问题，以群众自治的模式，通过社区居民自主“提事、议事、决事、督事”的方式逐个解决。在社区内部，开展“楼组党建”工作，在每栋居民楼设立党支部。发挥网络优势，以“网络化党建”加强党组织凝聚力和工作透明化，取得良好效果。

（二）社区民生服务工作。社区民生服务工作是党组织服务群众的最直接体现。欧阳社区以提升区域化党建服务为工作重点，将服务群众的工作机制长效化。坚持党委班子成员分片包干制度，通过整合社区实有人口信息数据库、帮困救助数据库、社区行政事务受理中心数据库等数据资源，全面掌握民生动态，提供有针对性的服务。在全国率先探索将“支部建在马路上”，把“五小单位”①党员纳入党组织管理。为实现党组织服务社区工作的长效化，欧阳社区依托网络信息服务平台，建立起组团服务系统，将解决群众“急、难、愁”问题的工作落实到每一个党员骨干身上，对社区居民实施多元化、人性化、精细化的全方位服务。

（三）社区自治工程。欧阳社区始终坚持在基层党组织的领导下开展社区群众自治工作。在党支部的带领下，社区建立和完善了社区代表会议制度，增加了体制外代表的数量，“社区单位代表的比重达到40%；居民代表比重达到45%；街道机关代表比重为15%”[4]，扩大了居民自治主体的覆盖面。在社区党组织的指导下，成立了欧阳社区自治委员会，初步实现了社区工作的“自我管理、自主协商、自行解决”。通过成立“社区服务联盟”，与社区党组织结对共建方式，发动群众开展互助服务、慈善帮困等工作。

（四）社区工作队伍建设工程。在实际工作中，该社区充分认识到，社区工作人员的服务水平和队伍建设直接关系到社区服务工作的质量。在社工队伍建设过程中，欧阳社区的党组织发挥了重要作用。通过组织机制创新，建立“党组织活动基地、志愿者服务基地”等多个基地，增强了党组织的辐射能力。根据上海市加强社会基层治理的总体要求，该社区党组织进一步加强了社区工作者的职业化建设，完善了薪酬福利、发展空间等相关制度，让社区“引得进、留得住”优秀人才。同时，通过与政府机构和在沪高校的合作，加强对社区工作人员的培训和管理工作，以“五比五看两满意”②主题实践活动带动社区工作人员服务水平的全面提升。

三、加强社区党组织建设，对标社区治理新高度

进一步完善社区党组织引领作用必须要关注和解决以下问题：

（一）发挥“楼组—院落—社区”三级党组织的领导核心作用。在楼组、院落、社区建立党支部，搭建居民议事和了解民情的直通平台，由党支部组织党员带领群众对楼组事、院落事、社区事共同协商解决。在楼组设立党员便民服务牌，并进行公示。由各楼组党小组组成院落党组织，定期召开党员大会。集中组织院落内的党员活动，再将此模式拓展到社区层面，通过推行党员亮牌承诺服务，广泛开展党员示范岗、党员家庭户、特色樓组创建等活动，全面建立社区服务结构。

同时，根据2014年的上海市委1号课题成果《关于进一步创新社会组织加强基层建设的意见》中提出的“进一步完善城市网络化综合管理中心、社区党建服务中心”的研究，动用微信、建立社区APP等方式，在社区中建立网络平台，实施党建工作上网机制，扩大三级党组织服务覆盖的广度和深度，做到党建工作、党员社区服务公开公正透明。

（二）推动党内民主对社区民主选举、议事制度的有效引领。习近平总书记指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在整治领域的重要体现。”[5]在“楼组-院落-社区”三级党组织的基础上，通过党员大会宣传社区自治政策，将党内民主逐步宣传推广为社区民主，初步奠定社区自治的群众基础。通过党组织发动、宣讲和网络多种方式展开对社区自治选举的政策宣传、居民发动工作，为民主选举和民主议事奠定基础。在党组织的带动下，通过调研、协商方式制定符合本社区实际情况的自治章程，根据章程决定社区事务的运作方式，征求意见后提请社区居民大会表决通过。由社区党支部根据党内民主原则，以居民代表大会为平台，组织召开群众广泛参与的社区民主选举，成立社区委员会。在社区议事过程中，要将党内民主协商制度充分运用到社区实际问题的讨论和解决之中，适度借鉴在西方议事过程中已经较为成型的“开放空间会议制度”。③对社区居民集体关心的问题组织全体参与、具有核心议题的社区居民大会。对于邻里之间的矛盾问题，由居民在“开放空间会议中”自己提出问题，协商解决。

（三）促进社区与“两新”组织的“双联动”。社区服务主要分为有偿和无偿两部分，这两部分服务一般通过“两新”组织以直接或者间接的形式提供。在这一过程中，可以充分发挥社区与“两新”组织的“双联动”机制，并突出发挥社区党组织的优先联动作用。第一联动：社区党组织与“两新”组织中党组织的联动。引导“两新”组织党组织积极与区域内的机关、国有企事业单位开展党建联建，以多种形式参与社区治理。在具体操作层面，召开社区—“两新”组织党组织联席会议，讨论双方党组织在提供社区服务工作方面的合作框架与内容，同时可以推动“两新”组织的党建工作。党组织可以充分发挥“双身份”党员（既是“两新”组织党组织成员，又是社区党组织成员）的桥梁作用，通过党员和党组织将社区情况和“两新”组织服务有机结合起来。第二联动：“两新”组织与社区委员会的联动。社区和“两新”组织的党组织可以充分发挥沟通者的作用，解决社区与“两新”组织间不易解决的矛盾和问题。在“两新”组织向社区提供非营利义务服务方面，党员可以在社区居民就业帮助、社区终身教育、社区慈善事业、义工服务等方面发挥先锋模范作用，降低“两新”组织与社区合作的经济成本。为社区居民带来实惠的同时，推动基层党建工作的多点、多面、全方位发展。

（四）党组织牵头，党员带头参与，开展丰富多彩的兴趣小组活动。社区关系是居民关系、邻里关系的总和。除了制度设计的“硬件”层面，还应充分考虑社区居民之间的情感关系，抓住社区治理的“软件”。党组织可以充分发挥社区党员的身份优势，号召党员成为社区各类集体活动的中坚力量。读书会、棋牌社等社区兴趣小组，是社区居民关系和谐的润滑剂，社区党组织可以发动党员在这些兴趣小组中发挥骨干作用，增强党组织的亲和力、凝聚力和服务能力。

社区党组织是社区治理的先行者和引导者，中国特色社区治理工作的开展离不开党组织的领导和党员的示范作用。只要充分运用各种制度机制，以社区党建为依托，进一步探索社区治理的有效方式，邻里和睦、民主和谐、服务完善的社区治理目标就一定可以实现。

参考文献

[1]姜晓萍，衡霞.社区治理中的公民参与[J].湖南社会科学，2007（1）.

[2]郑永年.先有制度基础，后有民主政治[J].新华文摘，2008（6）.

[3]史云贵.当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考[J].上海行政学院学报，2013（2）.

[4]中共上海市委组织部.完善区域化党建，引领社会治理创新[J].上海组织工作（内部刊物），2015（2）.

[5]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2014：79.

注释

①“五小单位”是指中小饭店、小熟食店、小副食（冷饮）店、小旅店（浴池）、小理发（美容）店等从事小型服务业单位

②“五比五看两满意”指“比学习看能力素质，比服务看惠民实效，比形象看群众反映，比奉献看工作业绩，比团结看风气清正，争创居民满意党组织、争当群众满意好党员”

③自主、互助、自觉议事制度。会议设立多个议题，与议题相关者参与讨论，形成议题小组，参与者不固定。大会设定讨论时间，不可超时

作者单位：中共上海市浦东新区委员会党校

责任编辑：周奕韵