崔海梅 徐朱连

嘉兴市企业化救队伍参与社会救援的新模式探究

崔海梅 徐朱连

当前我国危化品行业事故频发，使政府能够提供的有效救援服务与社会日渐增长的紧急救援需求之间的缺口在逐渐增大。企业化救队伍参与社会救援能有力缓解政府救援力量的不足和短板问题，但也存在经费保障、人员保险等现实制约问题。本文旨在对嘉兴市民防局以“企办政助、社会化服务”为模式组建民防特救队十多年的运行情况，总结经验和问题，提出工作措施，力图为更多企业化救队伍参与社会救援提供借鉴和参考价值。

企业 化救队伍 社会救援 模式

随着化工产业的迅猛发展，各类化学品事故隐患和安全风险也在日益加剧。但政府能够提供的有效救援服务与社会日渐增长的紧急救援需求之间的缺口在逐渐增大，化学事故应急救援工作任重道远。如何建立适合我国国情的化学事故应急救援队伍体系是亟需解决的问题。2016年底《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布，明确了在安全生产领域的改革发展中，要健全应急救援管理体制，发展综合性与专业化相结合的队伍结构，探索社会化运作的危化品应急救援新模式。本文结合嘉兴市民防局以“企办政助、社会化服务”为模式组建民防特救队十多年的运行情况，总结经验和问题，进一步探究企业化救队伍参与社会救援的新模式。

1 企业化救队伍在社会救援中的价值

1.1 深化政府应急救援体系改革和职能转变的需要

民防特救队

突发事件紧急救援是政府公共管理与社会服务的重要内容，并负有主要责任。但是，随着经济的发展和政府职能的调整，应对突发事件政府不能也无力包办一切。这就要求在政府主导下，深化救援领域改革，广泛调动全社会的力量参与。《中共中央 国务院 关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确指出“要依托公安消防、大型企业、工业园区等应急救援力量，加强矿山和危险化学品等应急救援基地和队伍建设，实行区域化应急救援资源共享”。这不仅指明了政府重视、支持和引导企业化救队伍建设，还明确了企业化救力量参与区域社会救援工作的合法地位和重要作用，更说明未来化学事故应急救援工作中，企业力量参与社会救援的发展将成为一种趋势。嘉兴市民防局根据市政府“三定方案”职责任务，参与全市化学事故应急救援工作，并在实践中积极探索企业化救队伍参与社会救援工作。2006年，在嘉兴市民防局的协调下，“嘉兴市民防嘉化物流化学事故特救队”以“企办政助、社会化服务”为模式，由政府发文组建成立。民防特救队平时担负企业自身安全工作，突发化学事故时，担负政府授予的应急救援任务，并将队伍的工作职责纳入了《嘉兴市化学事故应急救援预案》。在化学事故应急救援实际处置中，由政府主导，委托民防特救队参与完成，较好地处理了许多政府不好办或者办不好的事情。这种模式既适应了政府职能转变的要求，也深化了化学事故应急救援体系的改革。

1.2 弥补政府救援力量不足和技术不专的现状

我国应对各类灾害事故已经形成了以消防队伍为主，公安、环保、交通、安监、水利等协同的应急救援队伍体系，并纳入社会应急联动，拥有强大的应对各类灾害和突发事件的能力。但这种只依靠政府处置各类突发事故的救援模式，必然存在救援主体单一，救援力量不足，救援技术不专等问题，而化学事故应急救援恰是一项理论和实际操作技术要求都很强的工作。各类化工企业应急救援队伍分布广、种类多，并具有自身独特的专业技术优势、资源优势，如参与政府社会化救工作，能够有效弥补政府救援力量不足和技术不专的缺陷，是化学事故应急队伍体系不可或缺的重要组成部分。嘉兴市民防局正是针对嘉兴市化工行业、化工运输业发展态势和政府救援队伍的现状，依托危险化学品物流企业专业救援队伍基础组建民防特救队，队员全部由嘉化物流企业有数年工作经验的一线岗位工人和从预备役防化团退役的退伍军人组成。企业配备了消防车辆、倒灌车辆、指挥车（器材车）等装备，嘉兴市民防局根据“重点保障、逐年配置”的原则，给企业队伍添置了必要的个人防护设备，根据危险化学品救援的实际需要配置了木楔、套管、磁压等专用堵漏工具和空气隔膜泵、水力输转泵、柴油输转泵等输转设备。近年来，随着民防特救队器材装备的逐步完善和针对性训练、演练的开展，很好地弥补了政府化救力量的不足和不专问题。如2013年10月18日，嘉兴平湖市独山港镇35吨二甲苯槽罐车发生侧翻并泄漏，随时有燃烧和爆炸的危险。在消防等部门现场处置缺少专业人员和防爆器材的情况下，民防特救队赶赴现场，在做好防静电措施后，使用空气隔膜泵对罐体内二甲苯实施输转处置，有效排除了隐患，在整个事故处置中发挥了重要作用。

2016年3月21日民防特救队处置杭浦高速纯苯槽罐车侧翻泄漏事故现场

1.3 实现化救工作社会效益和经济效益的双赢

政府应急救援队伍在紧急救援中能够快速、无缝联动、协调，但不可否认政府在面对众多的应急救援力量，在经费、人员和装备等方面都是捉襟见肘，有限的救援经费只能合理、高效使用，确保把钱用在“刀刃”上。而实践恰恰证明，应急救援处置工作的成功与否，在很大程度上依赖于救援队伍的技术和装备的完整性和先进性。嘉兴市民防特救队通过企业养队伍，政府买服务的模式开展社会化救援服务，解决了队伍人员成本、管理成本等，只在社会救援过程中的专业装备和培训、训练和演练中进行有限投入，比政府另行组建专门队伍节约了大量公共资金。队伍成立以来先后成功参与处置了“10.19”卫星石化库区丙烯酸爆炸、“4.1”杭浦高速环氧乙烷泄漏、“10.18”平湖二甲苯泄漏等危险化学品事故四十多起，挽回直接经济损失近千万元，为“平安嘉兴”建设发挥了积极作用。如2016年3月21日，位于杭浦高速海宁市云龙村段发生危化品槽罐车侧翻泄漏事故，高速救援在实施起吊和堵漏不顺利的情况下，民防特救队及时赶赴现场，仅用了2个多小时就顺利对罐体内30吨纯苯实施输转，及时控制了污染扩大和二次事故发生的风险。实践证明，拥有一支反应迅速、精通业务的危化品应急救援队伍，在突发公共事件时进行有效的应急救援，不仅能使造成的损失减到最少，还可以提升政府的公信力，促进社会的自我修复和进步。以市场化运作的企业化救队伍不仅大大增强了当地的化学事故应急能力，而且也是企业尽到社会责任，回报社会的一条重要途径，取得了良好的社会效益和经济效益。

民防特救队实施堵漏演练

民防特救队实施倒灌演练

2 企业化救队伍参与社会救援的现实制约

尽管我国亟需社会力量参与化学事故应急救援，但当前社会力量参与社会化学事故应急救援工作积极性不高，效果不明显。究其原因，主要存在以下问题：

2.1 企业化救队伍获取救援补偿难以落实

由于化学事故应急处置涉及公共利益维护和事态控制紧急的特殊性，往往是在救援资金尚未到位的情况下，政府部门就组织相关企业和单位参与开展化学事故应急救援工作。企业参与社会救援必定会产生因救援器材损耗、交通燃油消耗、车辆和装备维护、救援人员人身伤害治疗、通讯等相关费用，费用也由参与救援企业先行承担。这部分费用本该由事故单位给予补偿，但事后由于缺乏收费标准和机制，有偿服务往往很难实施。

2.2 企业化救队伍获取政府补助缺乏固化

企业化救队伍参与社会救援工作，必定在队伍的培训、训练、演练和专用救援器材的配置方面有额外的投入，政府应给予一定的补助。但目前队伍企业参与社会救援的补偿没有以应急救援专项预算的形式固定下来，且没有在财政部门经费目录中设置对应的“应急救援”项目。这一方面增加补助经费申请的流程和审批手续，另一方面也给企业获得政府补助带来了不确定性。

2.3 企业化救队伍获取伤亡抚恤缺乏保障

化学事故应急救援人员的工作是在

一个高风险的环境中减轻灾害损失的行为，这一行为在给国家减轻损失的同时却加大了自己发生损失的风险，如何减少、补偿灾害事故导致的二次伤亡是一个值得深入研究的课题。在保险行业，救援队伍属于非正常状态客户，赔付的可能性更高。因此对救援队员的保险“责任重、保费少、风险高”，导致商业保险公司裹足不前。虽然《突发事件应对法》规定了地方政府及有关部门应当为专业应急救援人员购买人身意外商业保险，但实际上我国尚未针对企业应急救援队伍参与社会救援制定针对性的补偿和抚恤标准。

3 鼓励企业化救队伍参与社会救援工作需要加强的工作

3.1 完善应急救援服务政策保障体系

当前我国企业应急救援队伍法制化建设处于初级阶段，各项保障机制还不是很健全，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》对社会专业化应急救援队伍建设只是提出了队伍建设、管理、保险等原则性要求，应急救援队伍社会化、企业化能持续发展，长远来说国家应该出台相应的法律法规。一是完善政策保障机制。确立企业专业应急救援队伍在我市应急救援队伍中的地位，明确赋予企业应急救援队伍参与社会救援的职责任务，明确规定企业在应急救援中所享有的各种政府保障，及遭遇各种救援风险时政府给予的公力救助；依规确立政府在企业应急救援队伍建设中的主体地位，明确队伍的组建、培训、管理、装备及后备队伍建设中所承担的具体义务；明确规定政府对企业应急救援队伍实施表彰的方式方法。二是建立队伍保险机制。进一步完善社会保险法，扩宽工伤保险的覆盖面。建立针对企业救援队伍参与社会救援的伤亡抚恤机制。探索实施社会救援力量综合保险工程，通过政府购买“概括性保险”的形式，将企业救援力量参与社会救援的伤亡保障全部覆盖其中，发挥其“低投入、广覆盖、高保障”的优势。同时作为救援队伍的隶属单位应对队伍的安全承担主要责任，并给救援人员投保意外伤害保险、健康保险等商业保险，给他们办理工商保险、医疗保险等社会保险。

3.2 加大应急救援服务支持力度

企业应急力量参与社会化学事故应急救援工作，需要在人员、器材装备、系统性管理、训练和演练等方面较大的投入，为了抵减队伍参与救援过程中合理费用的支出，减轻企业负担，使其持续、长远发展，发挥更好的作用，需要有效的补助机制。一是建立政府购买服务机制。按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》有关要求，积极协调本地财政等有关部门将社会力量参与社会化学事故救援纳入政府购买服务范围，明确购买服务的项目、内容和标准，支持企业力量参与化救工作。二是建立政府补助机制。制定政府购置救灾设备、装备提供给企业力量用于社会救援的办法，提升企业力量参与社会救援的能力。利用政府财政建立应急救援服务专项资金，固化“应急救援”专项预算，纳入财政支出项目，专项用于对企业力量在器材装备、训练和演练等，及对社会救援中发生的物资及装备损耗等费用的补助。三是落实社会化救援补偿机制。应急救援工作是一项政府服务工作，企业队伍在政府统一指挥下，参与应急救援工作也应纳入政府服务项目。根据《中华人民共和国价格法》要求，政府服务项目合理费用的收取需要政府定价。社会力量要在参与事故救援中收取人员务工、器材损耗等的补偿，需要通过价格部门的成本核算，建立明确的收费标准。同时要建立事故救援效果反馈机制，由现场指挥部对社会力量救援的实施及实施的效果作一个客观的评价，作为救援补偿考评的依据。

3.3 加强应急救援服务监督管理

各地政府应将企业化救专业力量全面纳入社会应急联动体系，并签订相关合作协议，明确各自职责和反应要求。对纳入体系的应急队伍，政府要定期组织开展应急人员的知识培训，定期开展各方面力量的专门训练和联合演练，并对应急设备设施的保养和使用进行日常检查指导，保证应急队伍的作业能力和设备设施的有效性。同时要做好社会力量规范管理、合理调度，制订相应的备勤值班制度、交接班工作制度、技术装备维护保养制度、学习和训练制度、考勤制度、救援后总结评讲制度等。进一步明确社会力量参与化救工作的协调机制、功能作用，加强与政府部门间的协调配合，努力提高社会力量的战斗力，确保“召之能来，来之能战、战之能胜”，真正发挥社会力量在化学事故应急中的生力军作用。

作者单位：嘉兴市民防应急救援处