李才宁

摘 要：本文鉴于从新中国成立后到改革开放以前，中国的农村土地制度的变迁过程的历史事实，探讨分析其是一个典型的强制性制度变迁过程。通过“土改”废除封建地主土地所有制，建立农民个人土地私有制；通过对中国典型“个体小农”的小农经济进行社会主义改造，将农民土地私人所有改造为合作者性质的劳动群众集体所有；并通过开展人民公社化运动，建立“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制。

关键词：土地制度；历史变迁；集体所有

1 新民主主义经济形态下的农地制度（1949年—1952年）

新中国成立前，全国解放区内实行农民土地所有制，解放区以外的敌占区和国统区实行封建地主土地所有制。因此，在新中国政府刚刚成立时的新解放区内，农村土地分配处于严重的失衡状态——将近一半的耕地被占人口比重不到5%的地主阶级所占有，而其他大量农村人口只能使用剩余一半的耕地，而其中很多贫农和雇农甚至完全没有土地。因此，新中国成立后，在全国范围内开展了将封建地主土地所有制转变为农民土地所有制的土地改革运动。

1949年冬开始，在华北解放新区约有1000万人进行了土地改革。在土地改革中，将需要改革的地区分为三类：一类是纯新区，即未进行过土改的地区；一类是恢复区，即曾经进行过减租减息、反奸清霸、调剂土地或农民自主分配土地的地区；最后一类是重灾区，即暂不实行土改的地区。在这三类地区，政府实行了不同的土改做法。在纯新区，采用充分发动群众，建立健全基层群众组织，肃清封建势力，镇压匪特，摧毁国民党的农村基层政权，在此基础上进行没收地主和富农土地、向普通农民分配土地的土改工作。在恢复区，镇压罪大恶极、群众痛恨的奸匪恶霸，发动群众；对地主反攻倒算夺取的土地一律宣布无效，由农民收回并还给原有田户。通过土改运动，1950年春，华北新区基本完成土改的村有25000多个，占新区村庄总数的70%。

1950年6月9日—19日，中共第七届中央委员会第三次全体会议通过了在全国范围内开展土地改革的决议。1950年6月14日—23日，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议，讨论通过了《中华人民共和国土地改革法》，规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”此后，华东、华南、西北、西南各地区结合本地的实际情况，开始分期分批推行土地改革。

该次土地改革主要以“反霸——划分阶级成分——没收、征收和分配——复查”的步骤进行。其中，没收和征收的主要对象是：没收地主的土地；征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其它公地；征收工商业主在农村的土地；征收半地主式富农出租的土地；征收因从事其他职业或因缺乏劳动能力而出租的超过当地每人平均土地数量两倍以上的那一部分土地，这主要指革命军人、烈士家属、工人、职员、小贩等出租的土地；在某些特殊地区征收富农出租土地的一部分或全部。被没收和征收的土地，由本乡农民协会接收后，采用统一、公平合理的方式分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫农所有。

2 农业合作化时期的农村土地制度（1953年—1956年）

1953年春，在基本完成了建立农民土地所有制的土地改革后，中国的农民个体经济的制度框架也就基本形成。在此种经济模式下，农村社会趋于稳定，农业生产的经济产量也逐步开始增长。但是，个体经济下的农村社会，一些新的问题开始出现。对农业的社会主义改造基本经历了三个阶段。

1、“慎重起步”的农业互助组

建立农业互助组，即在土地和其他生产资料私有制好分散经营的基础上，实行劳动互助。这种农业互助组的形式，在中国的农业发展历史上是长期且较为普遍存在的。在新中国成立前，华北的一些省区和東北北部老解放区，为了克服农民家庭个体劳动力少、耕畜农具等生产资料短缺的困难，就出现过几户农民家庭在农忙季节生产互助的情况。新中国成立后的经济恢复时期，为扩大生产、加强副业、建设小型水利等，一些临时互助组开始向常年互助组发展。这种互助合作制度，有助于解决长期战乱后农民劳动力、畜力和生产工具不足等家庭经营困难，提高了农民的生产能力和劳动效率，受到大多数农民的 欢迎。农民纷纷表示“互助有四强，劳力强、技术强、畜力强、粪肥强”，而单干户则是“独木不成林，孤岛不成群，生产有困难，干活累死人”。

2、“快速发展”的初级社

初级农业合作社在土地和其他生产资料私有的条件下，实行土地入股，统一经营，集中劳动，统一分配，合作社给予土地和其他生产资料一定的报酬。最早成立初级农业合作社，是为了解决互助组时期共同劳动和分散经营之间的矛盾。这种合作社的形式比互助组更有利于集约化使用土地和分工协作，同时对于平整土地及建设小型水利等需要一定资本投入的农务工作的开展有所帮助。初级社的产权制度可以说是建立在私有产权基础上的“股份合作”制度。初级社内生产资料经营权与所有权相分离，使生产资料所有权、经营权和收益权都得到了更有效的规范。同时初级社有效克服了互助组生产经营规模过小的局限性，为农民提供了一种更具规模和效益的稳定的生产方式。因此，初级合作社符合当时农业的生产条件，是一种有效率的制度安排。

3、“跑步完成”的高级社

高级农业生产合作社是在土地等基本生产资料公有制的基础上，采用“各尽所能，按劳取酬”的分配原则，实行统一经营，统一分配。在高级农业合作社里，土地由集体统一经营使用，全体社员参加集体统一劳动，同时取消了土地分红，按劳动的数量和质量进行分配。由于高级社取消了土地报酬，农民个人的土地已经作为合作社生产资料被无偿转归合作社集体名下，农民土地所有制也就转变为集体所有制，从而实现了对农业的社会主义改造。取消土地报酬，本意是为了使农业生产更容易集中和积累资金，扩大农业再生产能力，也有助于国家工业化建设的资本积累。但是，由于高级社在推进过程中，从中央到地方都过急过快，违反了自愿互利的原则，同时合作社规模过大使得一些合作社管理者的生产指挥往往脱离实际顾此失彼，再加上平均主义盛行，种种原因导致农业大规模减产，总体上呈现衰退趋势。endprint

3 人民公社化时期的农村土地制度（1957——1977年）

1958年，在农业合作化运动高潮过后，由于经济建设中“左”的思想的影响，中央开始把“超英赶美”作为经济发展的目标，并于中共八大二次会议上通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的经济发展总路线，各地农村掀起了合并农业合作高级社“办大社”的运动。

同年秋天，进一步发展成兴办大型综合性的人民公社运动，仅仅用了两三个月的时间，就在全国农村普遍实现了人民公社化，实行了土地和其他打算大型生产资料的公社集体所有。“三级所有，队为基础”中的“三级”，是指人民公社、生产大队和基本生产队对集体土地的所有权问题；“三级所有”是指人民公社范围内的土地及其他集体资产属于人民公社、生产大队和基本生产队所有，并按照资产登记划分权属；“队为基础”是指生产队为基本核算单位，农村土地的基本部分属于生产队，一小部分属于公社和生产大队所有。同时，仍保留了一小部分农民家庭的自留地。这种“三级所有，队为基础”的土地所有制形式和集體经营制度，一直保持到改革开放前。生产队范围内的土地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，由生产队组织本队的劳动力统一经营和耕种，农民家庭和个人不拥有独立的土地财产权利，也不是独立的生产经营单位。生产队作为基本核算单位，独立核算、自负盈亏，直接组织生产和收益分配。

这种“三级所有，队为基础”、农民集体统一经营管理、依靠行政手段配置土地资源的制度安排，符合当时国家意识形态和计划经济体制下经济发展的必要，但也从一开始就暴露出固有的制度缺陷。首先，由于土地产权归属不是家庭这一农业经营的最小单位，土地利用和劳动投入缺少产权上的激励和约束——在集体统一所有并经营管理的制度下，劳动的激励非常低，而劳动的监督成本又很高。其次，土地主要依靠行政手段的征收和划拨进行资源配置，导致土地资源配置的决策权集中在不止一个政府管理部门手中，而土地使用的需求主体却没有资源配置的自主决策权，因此导致土地资源利用方式粗放不合理，缺少对土地资源的统一调配和统筹规划。最后，由于这种人民公社化的集体土地所有制是在国家强制性引导下的制度，政府在制度的供给和维持中具有强制力，因而作为基础生产经营单位的社员和生产队不可能享有从制度中主动退出的“退出权”。而这种制度退出权的缺失形成了一种人民公社内部农户和农户之间博弈的“囚徒困境”[1]，直接导致农户选择降低自身的生产效率来维持自身收益的均衡，也使得这种制度的改进面临较高的交易成本和政治风险。

虽然党和国家的领导人在后来的反思中也意识到，如果不急于立即向社会主义过渡，而是继续实行新民主主义政策，在充分发挥土改带来的农民个体所有制的积极性之后，才去动摇私有制；那样可能不至于“搞成后来那样千篇一律的农业集体化模式”。但是应该看到，第二次土地改革的前半段，在政治上，作为新生国家领导者的中国共产党，通过进一步推进和参与土地产权制度的改革，政治地位逐渐上升，同时更多地实现着公共管理职能。然而，到了人民公社期间，政府忽视经济规律，各地方为了“争先”放大中央政策的错误，剥夺农民农业生产的自主权，忽视农民的意愿进行生产，完全按照中央政府的要求和指令办事，造成了农村农业生产效率的极其低下，严重阻碍了经济的发展和人民生活水平的提高。

注释

[1]林毅夫：《解读中国经济》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2013年第2期，第13页。.

参考文献

[1] 许筠，冯开文. 中国农地制度变迁中农民权益的研究综述[J]. 中国农业大学学报（社会科学版）. 2011（03）

[2] 杨春宇. 中国旅游业管理制度变迁机制及多元动态博弈模型构建研究[J]. 旅游学刊. 2011（06）

[3] 徐济益，黄涛珍. 农村土地承包经营权流转的进化博弈分析[J]. 江汉论坛. 2010（04）

[4] 邵传林，冯振东. 中国农地产权制度60年：历程回顾与变迁评判[J]. 经济与管理研究. 2009（10）endprint