段晓芳

摘要：由于政府在公共事务中出现“政府失灵”，导致政府提供的公共服务有限，无法满足人们日益增长的公共需求。政府通过合作、协商的方式引入社会组织参与公共治理，从而形成了公共治理理论。随着社会组织不断地发展，社会组织能够弥补政府在公共治理中的不足，為公民提供优质公共服务。在公共治理中，对政府而言治理就是从监督、管制到掌舵、服务的转变，对于社会组织而言治理就是从被动参与到主动参与的过程。社会组织作为公共治理的重要力量之一，在政治上、经济上、社会上起着重要作用。

关键词：公共治理；政府；社会组织；作用

一、公共治理理论的产生背景和主要内容

（一）公共治理理论形成的背景

第一，经济全球化促使世界都联系在一起，西方资本主义政治、文化等一体化思想冲击着原有的国家体制和制度，公共治理理论和新的管理主体在公共管理理论的基础上产生。第二，科学技术的不断进步使得人们能够快速的占有大量的信息资源，这样就造成了政府与公民、社会之间的距离不断缩小，传统政府的优势下降。科学技术的发展为公共治理理论变为现实提供了技术支撑，人们通过科学技术占有丰富、多样的信息资源，加快对公共事务的了解，从而要求参与公共事务的治理。第三，公民的力量不断发展和壮大，公民的需求逐渐的多样化和复杂化。传统社会是政府强、公民弱，现代社会形成政府与公民相互制衡的格局。随着经济、社会的发展，人们的生活水平和社会意识有了很大程度的提高，促使公民对公共服务需求也在增加。第四，西方大多数国家在二战以后实行“福利政策”。这些福利国家到了20世纪八九十年代以后就陷入了管理危机，导致政府无法提供更多的公共服务，政府在公共服务供给上的失灵与不足，越来越多的人认为政府角色应该重新界定和调整。由此形成了公共治理理论，政府为了解决公共治理中的问题把社会组织引入公共治理领域中，实现共同治理、合作共治。

（二）公共治理理论的主要内容

公共治理是指：“公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益的过程。”

公共治理理论的主要内容包括：第一，公共治理理论的管理主体多样化，包括政府、非政府组织以及企业等。政府在公共治理中是主导性的，其他社会组织、企业共同参与公共治理，政府把一些公共服务和公共服务的权力，下放给其他有能力提供优质公共服务的主体。在解决公共治理的问题时，公共组织和个人组织都不具有独立解决问题所需要的一切资源和知识，需要大家共同合作，协力推进事物的解决。在公共治理体系中，存在着多元主体相互依赖和相互协商、合作的关系，政府不再具有绝对的权威，需要和各种组织进行合作和协商，来实现共同的治理目标。第二，公共治理的客体是公共事务。公共事务是指：“涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动。” 包括社会教育、医疗、卫生、环保等生活的方方面面，涵盖到每一个公民。第三，公共治理的目标是实现公共利益的最大化和缓解社会矛盾，实现社会发展和稳定。各个主体在公共服务中通过合作、协商，在满足各方主体的利益基础上，促进各主体之间的有效互动，实现经济的可持续发展和公共服务的供给，从而促进社会公平和稳定。第四，公共治理的责任边界越来越模糊。政府把社会组织引入公共治理，政府与社会组织相互合作，共同推进公共事物的治理。这样就使得政府、社会组织在公共事务的界限模糊了，社会组织进入公共事务中参与治理并且承担相应的职能。第五，政府与社会组织在公共治理中的角色不同。政府在公共治理中扮演者“元治理”的角色，是公共治理的“掌舵者、服务者”，社会组织在公共治理中是“参与者、合作者”。政府承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任，社会组织通过政府的授权获得一定的权力，参与公共治理。

二、社会组织在公共治理中的角色

社会组织在20世纪80年代逐渐兴起，刚开始社会组织是被政府排斥进入公共事务管理中。即使进入其中也只是政府的依附物，没有实质的能力和权力，按照政府的规定进行公共事务的管理。如今随着社会组织的不断发展和政府对社会组织的支持，社会组织从被动加入到主动参与社会公共事物的治理。

（一）在政治上，社会组织是政府、公民之间的协调者

我国已经进入全面深化改革的关键时期，整个社会都在不断地发生变化，政府要不断地适应社会的发展。政府把公共治理中的部分具体事务、专业服务职能让渡给有承担能力的社会组织。社会组织从而承接着政府转移的一些具体的公共治理职能，社会组织成为政府职能转移的承接者，拥有了参与公共治理的合法权力。政府要立足于长期处于社会主义初期阶段的这个基本国情上，持续改革和创新公共治理体系，改变之前的“大政府、小社会”的形式，转变之前对所有公共事务的绝对领导和绝对权威的思想。政府要不断强化服务意识，建设服务型政府和有限政府，下放权力做好“掌舵者、服务者”的角色，掌握对公共事务的发展方向和政策。当前政府在公共治理中的主要职能：作为公共物品的供给者，注重给公民提供更好的优质服务；作为公共服务的维护者，注重维护公共服务的质量；同时加强与社会组织合作，共同寻找公共治理中各种问题的解决办法。政府既要重视开展多元合作的方式和一定程度上的放权，同时也要保持对重大事务的决策权和领导权。

（二）在经济上，社会组织提供公共服务，是经济发展的促进者

社会组织对经济发展的促进作用主要表现在：第一，社会组织的功能逐渐完善，能够提供多样化的公共服务。社会组织在医疗、教育、卫生、环境等方面都有很大程度的参与，能满足不同层次人的需要，社会组织能够及时的了解民众的意愿并且快速的做出回应，这样有利于协调各方利益矛盾。第二，社会组织在社会中拥有较强的组织力，通过与政府以及其他组织的协作在资源配置取得共识。在政府购买公共服务的过程中起着联结政府和各种资源的作用，对于参与的社会资源进行整合，这有利于提高资源的利用率和社会组织服务社会的能力，实现资源共享和优势互补。第三，社会组织能缓解地区资源分配不均的情况，协调地区之间、人们之间的矛盾；社会组织也能促进就业和经济发展，吸纳社会各界人员参与其中。截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，比上年增长9.2%，吸纳社会各类人员就业734.8万人，比上年增长7.7%，全年累计收入2929.0亿元，支出2383.8亿元，形成固定资产2311.1亿元。

（三）在社会上，社会组织有良好的群众基础，是社会和谐稳定的支持者

社会组织作为非营利性、公益性的组织具有很强的凝聚力。社会组织经常开展社会性的活动为公民提供公共服务，获得了公民的普遍认可和支持，从而在社会中拥有极好的群众基础。社会组织对社会稳定作用体现在：第一，社会组织掌握着教育、基本医疗卫生、社会救助等相关的资源，在整合资源过程中利用其自身的公益性、社会性，可以在一定范围内使得各种社会资源平衡分配在各个领域，使得每一个公民都能够得到一定的社会资源，有利于促进社会的基本公平。第二，社会组织能帮助公民融入社会生活提高公民参与社会生活，调动人们的积极性，促进个人和社会组织的发展，维护社会良好的秩序。第三，社会组织作为公民自我管理和公共治理的载体，能激发人们的才能并运用到公共治理中去，有利于社会组织自身的健全和发展。第四，社会组织还起着公民与政府之间的沟通桥梁的作用，公民通过社会组织把相关的意见和建议反映给政府，政府可以及时的了解到群众的信息，做出正确和及时的政策，解决社会冲突从而有利于社会的稳定发展。第五，社会组织内部有一定的规范和行为准则，能够对其社会群体的行为进行约束、规范和引导；动员社会力量，实施社会救助，增加社会福利，促进社会公平。

三、完善社会组织，促进政府与社会合作共治

在公共治理体系中要不断地创新治理体系，建立与社会经济发展、政治发展和文化发展相适应的现代公共治理体系，实现公共治理体系的现代化。要充分发挥社会组织在公共治理中的重要作用，政府需要加大对社会组织的支持力度，建立和完善有关社会组织的法律法范。引入社会组织参与治理提供公共服务，政府在公共治理中要做好“掌舵者、服务者”的角色建设服务型政府，做好顶层设计和重大事项的决策，下放一些具体事务的权力给社会组织。社会组织需要不断的自我完善，正确认识其性质和功能、地位，对于在公共治理中的一些弊端要进行规避，充分发挥其自身的公益性、非营利性和社会性。社会组织与政府协同推进公共治理，实现合作共治。

（一）政府要加大对社会组织的支持力度，建立和完善社会组织相关政策

在当前我国公共治理的环境下，建立了政府与社会组织协同治理的新型治理模式，但是我国的公共治理的法律体系还没有健全。没有一部专门规定社会组织在公共治理中功能、作用以及活动方式的法律。对于如何高效开展社会活动的规定，社会组织自身内部也没有比较完善的管理制度。政府对于社会组织缺少法律的保护，使社会组织难以获得合法的地位。政府对于社会组织的不合理行为也没有进行规范和管理，使得社会组织没有充分认识到制度健全以及有序参与的的重要性。我国的法律也没有对社会组织的性质和特征没有进行明确的界定，缺乏对社会组织的相关活动和制度的立法。

政府对社会组织的支持表现为：第一，政府通过落实社会组织的相关政策，加大对社会组织的保护力度，建立和完善社会组织的法律、法规。加强对社会组织的监督，对社会组织中存在的滥用权力，贪污腐败等违法行为和无序参与行为，进行监督和管制，加大对违法行为的惩治力度。例如：“截止2015年底，全年共查处社会组织违法违规案件2951起，其中取缔非法社会组织23起，行政处罚2928起”。 党的十八届三中全会提出要“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，激发社会组织活力。” 党的十八届四中全会要求加强社会组织立法，社会组织要在宪法和国家相关的法律、法规的要求下，依法开展社会活动。民政部在2016年8月18日发布《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）》，明确登记管理机关接受和处理对涉嫌违反社会组织登记管理法律法规的行为或者对非法社会组织活动的投诉举报。第二，政府在财政经费上加大对社会组织的支持。从社会组织中购买公共服务，在税收政策上偏向社会组织进行一定的财政补贴。“在2105年，全国社会服务事业费支出4926.4亿元，比上年增长11.9%，占国家财政支出比重为2.8%，其中中央财政向各地转移支付社会服务事业费2270.3亿元，比上年增长8.4%，占社会服务事业费比重为46.1%”。 实现公共治理的良好发展，就要政府给社会组织足够的发展资源和平台，为社会组织的发展提供空间和政策支持。

（二）社会组织要自我完善，实现公共治理的有序参与

由于社会组织在公共治理中出现无序参与的情况：社会组织在公共治理中处理公共事务中有了一定的权力，从而容易产生权力腐败和滥用权力的现象。在公共治理过程中容易出现“越位”和“错位”，混淆了政府与自身的职能范围，对公共事务的参与者变为“掌舵者”。社会组组织中出现了从非营利性倾向于营利性的现象。所以为了规避这些短板，社会组织需要有序参与公共治理：第一，社会组织要合理的利用政府转移的职能，在法律和组织内部的行为准则的规定下，提供公共服务。贯彻党的十八届三中全会提出要加大社会组织在公共治理中的参与力度的相关政策，政府让渡一部分权力给社会组织。第二，社会组织要自觉地接受财政和审计部门的监督，实行信息公开的制度，有利于增强社会组织的公信力；社会组织也要明确自己的职能和性质，改变其营利性的倾向，要以提供公共服务为目的实现其非营利性，积极参与公益事业的发展，加大社会救济的范围。第三，社会组织要充分发挥在公共治理中的积极作用，推进政府和社会组织建立双方合作机制，社会组织为政府在公共事务上的决策提供支持和建议，广泛动员社会各方力量共同参与公共治理，为公共治理提供人员上的支持，不断地创新公共服务方式和机制。第四，社会组织的成员要遵守组织内部的行为准则，按照组织原则来参与公共治理，同时也要提高自身的思想道德修养和职业道德修养，自觉的抵制贪腐、腐败之事。

（三）政府与社会组织要协调两者关系，实现政府与社会组织的合作共治

由于政府在公共治理中的责任是有限的，是有限责任政府，所以政府只能为公民提供最基本的公共服务，是负责整体的公共利益。公共利益是由具体、多个民众利益构成的，公民对于公共服务的需求大大提升，形成了公民的需求多样化与政府提供公共服务的单一性之间的矛盾，公共服务的供给面临着严重的不足和缺失。社会组织具有提供具体、不同层次的公共服务，满足不同人的偏好和需求，就需要政府与社会组织加强合作和协商，共同推进政府与社会组织的合作共治。为提高公共服务的质量和效率政府在公共治理下引入社会组织参与公共事务，政府把部分权利下放给社会组织。用主导者和职能单位之间的关系、系统的协作关系等方式，鼓励社会组织参与公共事物的治理，能够为公共治理提供新鲜的血液和活力。政府和社会组织要协调两者关系加强合作共同，可以提高公共服务的质量和效率，解决了公共产品供给和公共服务不足的矛盾。在党的十八届三中全会中提出要实行国家治理水平现代化，创新社会治理体系要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织。” 政府在公共治理中仍然要占主导地位，对于具体公共事务的处理权利留给社会组织，開辟了政府与社会组织两者共同协商、合作的新型治理模式。

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