解码中国式扶贫“云南样本”

2017-07-24易水

创造 2017年5期

易水

解码中国式扶贫“云南样本”

易水

莽莽云岭，七彩云南。这里有神奇的自然风光、独特的民族风情和厚重的历史文化，是许多人心中诗意栖居的地方。

然而，大自然将高山峡谷、湖泊江河这般壮美的景致赐予云南4700多万人民的同时，也用贫穷这个最大的困难考验着高原儿女。由于特殊的历史、社会、自然因素，云南仍然是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一，在中央确定的14个集中连片特殊困难地区中，云南就占4个片区。截至2016年底，全省仍有88个贫困县、365万贫困人口。

脱贫致富是云南各族人民的强烈愿望，脱贫攻坚是云南跨越发展最艰巨的任务。以习近平同志为核心的党中央对云南的经济社会发展高度重视，对边疆各族人民的脱贫致富十分关切。2015年1月，习近平总书记在云南考察时，曾亲自走进云南最贫困的山村，做出“决不让一个兄弟民族掉队”的指示。

云南大面积深度贫困，且集民族、边疆、山区一体，脱贫攻坚需要更具智慧和胆识，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的超常规举措。

在习近平总书记对云南的指示精神和精准扶贫战略思想的指引下，在上海市、广东省、中央定点扶贫单位和社会各界的支持下，云南省委牢牢扭住贫困群众增收和实现“两不愁、三保障”精准滴灌，实施“五个一批”精准扶贫举措，全省脱贫攻坚工作逐步实现从“大水漫灌”向精准扶贫、精准脱贫，从“单兵突击”向全省动员、全力推进，从普惠扶持向超常施策、精准施策等重大转变，探索出特殊类型贫困地区综合扶贫开发的“云南路径”，极大地改善了边疆各族群众的生活，成为“中国式扶贫”的典范。“十二五”期间，全省累计脱贫997万人，贫困地区农民收入年均增长16.8%。2016年，全省全年考核净脱贫108.3万人。

易地搬迁：“搬”出新生活

初夏时节，在地处乌蒙山深处的昭通市威信县双河乡楠木村岩桑坳易地扶贫搬迁安置点，一排排鳞次栉比的新居错落有致，在绿树掩映下，显得格外赏心悦目。

“原来住的土石房在山上，现在多亏了党和政府的好政策，才能盖起这么好的砖混结构房子，不仅心里很踏实，孩子们上学和出行也方便多了。”说起搬出大山的变化，村民们脸上都洋溢着幸福的微笑。

为了让村民早日脱贫，楠木村党总支书记魏显富还把村民们的土地全部流转种上苗木，让村民们个个成为股东。目前全村已通过栽种苗木实现了95%的森林覆盖率，不仅呈现了村在林中、路在绿中、房在园中、人在景中的新农村新风貌，未来还将成为乡村旅游和养生之地。

楠木村岩桑坳的喜人新貌，源于云南省大力实施的易地扶贫搬迁工程。

精准扶贫，安居乐业是关键。在云南，93%的面积都是山区，由于山高坡陡、环境恶劣，不少群众生产生活困难重重，长期以来与贫困相依相伴。当“一方水土养不起一方人”时,易地搬迁势在必行。

作为国家易地扶贫搬迁工程的重点省份，2015年9月，云南省易地扶贫搬迁工作启动，按照《云南省易地扶贫搬迁三年行动计划》提出的“36313”目标任务，从2016年开始，全省将通过3年努力，投入600亿元、完成易地扶贫搬迁30万户100万人、3000个以上安置点新村建设的易地扶贫搬迁。

完成易地扶贫搬迁100万人——这么多人往哪搬、怎么搬，考验着云南省委、省政府的智慧与担当。

庞大工程的背后，首先是政策和资金构筑的坚实保障。2016年2月，云南省财政厅印发了《关于规范易地扶贫搬迁资金管理工作的通知》，明确了易地扶贫搬迁资金的承接（承贷）主体、资金拨付程序、平台公司管理要求、信息报送制度、监督检查机制等五方面内容，为云南省易地扶贫搬迁资金管理奠定制度依据。2016年，全省投入省级财政资金816.8亿元以上，全力支持易地扶贫搬迁。

为使易地扶贫搬迁用地有保障，2016年8月，云南省国土资源厅印发《关于保障易地扶贫搬迁用地的意见》。《意见》明确，要多措并举做好用地保障工作；要用好用活增减挂钩超常规政策；要积极做好用地规划保障；要依法依规办理项目用地报批手续，急需开工建设的，搬迁安置先行使用土地的，应在用地后6个月内补办用地审批手续。

易地扶贫搬迁，搬迁是手段，脱贫是目的。对此，云南省明确将建档立卡搬迁户统筹纳入产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫、社会保障兜底扶贫等精准脱贫工程，与其他建档立卡户享受同等扶持政策，实现搬迁一户、脱贫一户。因地施策、因人施策，全省各地形成了一些可推广、可复制的样本，为贫困地区实施扶贫搬迁提供了有益借鉴。

以保山市昌宁县湾甸乡易地扶贫搬迁安置点为例，当地政府在全面摸清搬迁户发展的意向与需求后，确定搬迁后可让搬迁户、贫困户实现6笔收入。例如，在安置点建设集镇农贸市场，为每户贫困搬迁户免费提供1个摊位，使用期限为4年，可自主经营，也可转租，转租后可实现户均年收入3600元；在冻库、糖厂、建筑工程等行业企业中优先为贫困搬迁户提供就业岗位，预计可提供岗位200个，户均年增收3400元。

从全省各地的实践成效来看，利用资源带动群众增收也是“能致富”的一条有效路径。比如，普洱市为确保易地扶贫搬迁户后续发展脱贫，短期内，帮助搬迁群众协调租地种植烤烟、甘蔗等传统优势产品，解决群众搬迁过渡期生产生活问题；长期发展则通过实施创业创新、农机农业等技能培训，帮助群众转移就业、转变身份。

得益于多元搬迁模式，截至目前，全省共实施搬迁20.58万户、74.6万人，其中贫困人口12.66万户、45.1万人；住房竣工11万套，入住4.9万套。易地扶贫搬迁，正为山区贫困群众“搬”出一片新天地。

产业扶贫：打开“致富锁”

“手把手教农户如何发酵诺邓火腿，成品后我们再收购回来。” 《舌尖上的中国》播出后，大理诺邓火腿名声大噪，诺邓火腿第十九代传承人杨伍松的火腿加工厂因此带动当地贫困户180户、贫困群众720人致富，有20多户农户单靠火腿一项年收入就达到了十七八万元，个别村民甚至达到40万元，摘掉了穷帽子。

在云南，像这样的产业致富故事并非个案。以怒江草果为例，3年挂果、7年达盛果期……2016年已达到90多元一公斤，“过去是政府发苗让大家种，现在是农户自己买苗抢着种”。到2016年底，怒江州草果种植面积达到85万余亩，鲜果产量达21500吨，产值24600万元，有效带动了农户增收。未来他们还计划引进优质企业对草果进行精深加工，比如研发草果精油，让草果名副其实成为“增收果”。

贫困地区脱贫致富,归根结底要依靠发展产业来支撑。围绕“村有特色产业、户有增收项目”的脱贫产业发展目标，去年以来，省委、省政府先后出台高原特色产业精准扶贫规划、推进财政支农资金形成资产股权量化改革、旅游扶贫规划、光伏扶贫行动方案等一系列政策。着力推动“企业＋基层组织＋合作组织＋贫困户＋金融支持”产业扶贫模式，完善利益联结机制，注重区域性、优势性和特色性相结合，以扶贫政策为导向，依托整村推进、信贷扶贫、易地开发、财政产业扶贫等项目，充分发挥区域资源优势，找准群众增收与区域优势的结合点，确定项目重点区域和重点建设领域，优先扶持发展优势产业，发挥各个区域的产业发展优势，实现错位发展、差异竞争、优势互补。2016年，全省成立农林专业合作社近5000家，其中省级示范社520家。选择23个县实施电商扶贫试点，在7个县开展资产收益性扶贫示范，在129个贫困村开展旅游扶贫示范，在2个县开展光伏扶贫示范，扎实推进电商扶贫、旅游扶贫、资产收益性扶贫、光伏扶贫项目，近30万户农户直接受益。

与此同时，全省各地也探索出不少各具特色的成功经验。

如昆明市自2015年以来，在实践中摸索出一条以“政府+企业+村委会+农户”产业扶贫新路子，改变过去“输血”的传统扶贫模式，直接帮助贫困户“造血”，让“年年扶，年年贫”的扶贫“壁垒”得到突破。

在云南脱贫攻坚主战场的昭通市，当地一方面加大农业招商引资，鼓励社会资本投向农业；一方面大力培育农村新型经营主体，支持农业龙头企业、农民合作社、农业庄园、新型职业农民、家庭农场等新型经营主体发展，着力构建现代农业新型经营体系。同时，依托苹果、天麻、马铃薯、蔬菜、蚕桑、魔芋、畜牧业、渔业等优势产业，大力培育和打造特色品牌。目前，全市农民专业合作社达4388个，带动农户26.6万户111.7万余人，实现销售总额14.7亿元，做到了全市贫困村农民专业合作社全覆盖。

宜农则农、宜工则工、宜旅游则旅游、宜生态则生态——红河州同样选择最具比较优势和发展潜力的优势产业作为主攻方向：针对贫困地区大部分地处山区的实际，以红河两岸低热河谷为主轴，建设红河谷绿色农业产业廊道，对海拔800米以下河谷地带发展热区果蔬、花卉等产业，海拔800米至1600米左右中半山区发展水果、蔬菜、药材、梯田红米、特色养殖等产业；海拔1600米以上高山区发展经济林果、林下经济和山地牧业。此外，推行“扶贫项目菜单式管理”，找准结合点，做到产业对人，人对产业，实现每个贫困村都有2至3个产业项目，每户贫困户都参与其中的1至2个产业项目。截至目前，全州累计投入产业资金5.42亿元，户均扶持约8500元，受益贫困户6万余户，预计人均增收1000至2000元。

在产业扶贫的“大理模式”中，最大的亮点则是“党支部+龙头企业+贫困户”的模式：基层党组织牵头、组织、发动、领导、协调，选准引进龙头企业或农村新型经营主体，构建起贫困户与龙头企业利益链接机制，带动贫困户48623户发展产业，其中全州287个民营企业挂钩帮扶300个贫困村，投入帮扶资金3432万元，带动了贫困户26682户实现增收，直接使全州2016年实现4个贫困县摘帽。

教育扶贫：扶智斩“穷根”

“扶贫必扶智、阻止贫困代际传递。”习近平总书记多次强调，教育是阻断贫困代际传递的重要途径。

2015年10月17日，与教育部、全国各省市同步，云南省教育扶贫全覆盖行动在昆明启动。这一行动具体包含学前教育结对帮扶、义务教育结对帮扶、普通高中结对帮扶、职业教育结对帮扶、高等教育结对帮扶、继续教育结对帮扶、贫困家庭学生结对帮扶7个方面的内容。内容覆盖各级各类教育，涉及国家、省、州（市）、县、乡到村各级教育资源的优化组合，最终形成一个横向到边、纵向到底的结对帮扶网格体系。

结合国家“教育脱贫一批”的重大部署，2016年，云南省委、省政府明确提出将义务教育均衡发展与脱贫摘帽“同步规划、同步实施、同步考核”的这一硬招，印发《云南省贫困退出实施方案》，将通过国家县域义务教育均衡评估验收作为贫困县退出的五项考核硬指标之一。这一举措的出台，使各级政府都形成了要脱贫摘帽必先通过义务教育基本均衡验收的共识。

2016年，全省352万名农村义务教育阶段学生享受营养膳食补助，对迪庆、怒江在校学生以及昭通“镇彝威”建档立卡家庭经济困难学生实施14年免费教育，免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费，教育支出871亿元、同比增长13.5%。

土黄色的教学楼焕然一新，宽阔的操场干干净净，新修建的学生宿舍、图书室、电脑室已投入使用，校园里回荡着琅琅读书声……如今，在红河州屏边县中信半坡希望小学，教育扶贫的“种子”悄然生根发芽。“我希望学到更多知识。”“我今年得到400元的中信助学金，还有学校的补助，不用担心读不下去。”六年级苗族小男孩张佳伟说，只有读书才有希望，才能改变自己的命运。

治贫先治愚，扶贫先扶教。在云南，这样的事例还有很多。

滇西集中连片特困地区，是国家新一轮脱贫攻坚战中边境县数量和世居少数民族最多的片区，贫困人口占云南贫困总人口的40%以上，教育和素质问题是滇西扶贫的“最短板”。自2012年中央启动集中连片贫困地区扶贫开发战略以来，教育部定点联系滇西片区，发挥教育系统优势，探索特色扶贫路径。到目前为止，已有22所高校承担滇西专项扶贫任务，10个职教集团与滇西10个州市开展战略合作，共派出4批220名挂职干部。

怒江州独龙江乡集中安居房一景

瞄准人力资源开发，教育部批准云南省筹建滇西应用技术大学，贴近产业培养应用型人才；举办14期滇西领导干部研修班，培训干部1400余名；实施滇西农村青年创业培训计划，带动就业1500多人。在保山市龙陵县，龙陵职高与当地黄龙玉加工龙头企业——福建华盛玉雕厂联合办学，通过校企办学的模式，由企业出石料和教师，并承担各项支出费用，学校则主要负责招生和提供场地。现如今已有430余名学生先后在职中玉雕专业就读，学生毕业后，可选择自主创业或是留在玉雕教学基地担任教学工作或成为公司员工。

在大理州，该州把培育新型职业农民作为精准扶贫精准脱贫的重要举措来抓，2016年，州级安排培训资金599万元，开展以青年农场主培养计划、新型农业经营主体带头人轮训计划和新型农民科技培训为主的新型职业农民培育工程，组织培训新型职业农民4000余人，摸索出一条符合实际、行之有效的新型职业农民培育之路。

借力外援和一系列财政力量的注入，通过发展教育，越来越多的贫困家庭正通过知识扶贫改变命运，最终实现脱贫。

生态补偿：以“绿”生“金”

彩云之南，绿染千山。家住昆明市东川区乌龙镇马店村的肖朝明家里4亩杨梅树长势正好。他介绍说，家里15亩地全部纳入退耕还林，4亩杨梅每亩有260元补贴；其余11亩用来种了核桃，每亩有400元补贴。他算了一笔账，15亩地退耕补贴一共5440元，杨梅丰收按市场均价能卖8000元左右，核桃今年进入盛果期，明年丰收，树下再养点土鸡，“今年脱贫明年就能过上好生活，多亏政策好，让大家得实惠。”这是肖朝明的希望，也是马店村141户448名贫困户的希望。

2006年，马店村全村种植大树杨梅706.4亩，涉及生态退耕还林政策的农户有261户，享受补贴16年，前8年每亩补助260元，后8年每亩补助125元。现杨梅进入丰产期，每亩将有不少于2000元的收入。通过“生态补偿脱贫一批”“务工增收脱贫一批”等，全村脱贫不是问题，未来更有好日子。

这是云南生态发展、绿色建设的靓丽一笔，也是云南省“生态补偿脱贫一批”的缩影。通过在贫困县实施退耕还林还草，提供生态护林员岗位，实现生态补偿脱贫一批。在云南，一片片绿水青山正在变成百姓的金山银山。

云南地处长江上游（金沙江）、珠江源头（南盘江）和红河、澜沧江、怒江、伊洛瓦底江等4条国际河流的发源地和上游地区，是世界10大生物多样性热点地区之一，同时又是生态环境比较脆弱敏感的地区。近年来，云南在森林、湿地、生物多样性保护和水环境保护等领域探索实施了生态保护补偿机制，取得了阶段性进展。

云南山区脱贫希望在山、优势在林。全省94%的国土面积是山区，绝大部分贫困人口也生活在山区。2016年10月10日，《云南省林业厅关于推进林业精准扶贫精准脱贫工作的实施意见》下发全省。省林业厅厅长冷华表示，将实施生态护林员精准扶贫，启动建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作，2016年在云南省选聘生态护林员2.5万人，争取带动10万人稳定脱贫；推进退耕还林精准扶贫，新一轮退耕还林还草任务重点倾斜支持贫困地区，优先安排建档立卡户。“十三五”期间，力争实施新一轮退耕还林还草任务1000万亩，其中80%将向贫困县倾斜；发展木本油料产业精准扶贫，统筹利用国家林业重点工程和省级木本油料产业发展项目，倾斜支持贫困地区建设核桃、油茶等木本油料基地，努力培育长效脱贫产业。

根据省林业厅的扶贫总蓝图，到2020年，全省通过林业带动脱贫的人数达到50万人，林业项目资金覆盖80%以上贫困户，助推全省贫困地区、贫困户脱贫摘帽。在脱贫攻坚规划总投入476.3亿元的盘子中，生态补偿投入111.1亿元，占总投入的23.3%。

今年年初，云南省人民政府又发布《健全生态保护补偿机制的实施意见》。《意见》明确提出：到2020年，全省森林、湿地、草原、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区及其他重要区域生态保护补偿全覆盖。根据《意见》，云南将创新生态保护补偿推进精准脱贫机制，重点生态功能区转移支付向贫困地区倾斜，将开展贫困地区生态综合补偿试点，优先支持贫困地区开展碳汇交易。国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程和森林湿地管护补助、沙化石漠化土地封禁补助、退耕还林还草补助、营造林投资补助等补贴，将向贫困地区和建档立卡贫困人口倾斜。

兜底脱贫：“织”牢保障网

脱贫任务早已明确，各项扶贫举措逐渐细化。但对于那些丧失劳动能力的贫困居民，该怎么办？“社会保障兜底一批。”中央的扶贫攻坚政策指明了方向。

2015年12月，时任云南省省长的陈豪书记在云南省委扶贫开发工作会议上表示，云南将加快实施“五个一批”脱贫计划。其中，社会保障兜底脱贫一批方面，对丧失劳动能力的贫困人口实施兜底性保障政策，实施农村低保标准与扶贫标准“两线合一”，通过兜底性保障政策解决一批丧失劳动能力贫困人口的基本生活。同时，对全省因病返贫困难家庭进行重点帮扶，采取提高医疗保险报销补助、大病统筹医疗补助等方式，通过医疗救助保障一批因病致贫人口康复致富。对农村贫困家庭留守儿童、妇女、老人和残疾人给予特殊关爱。织密织牢兜底保障网，截至目前，云南全省已有151.34万贫困人口享受低保扶持。

2016年11月，云南省民政厅、省扶贫办等6部门联合下发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见》。其中明确，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，到2018年，云南省将实现全省农村低保保障标准和国家扶贫标准“两线合一”，到2019年，现行扶贫标准下的农村贫困人口全部脱贫。

按照该《实施意见》，云南省将精准识别农村贫困人口，给予政策扶持，帮助其脱贫增收。同时，健全农村低保制度，完善农村低保对象认定办法，加强农村低保家庭经济状况核查，及时将符合条件的建档立卡贫困户全部纳入农村低保范围，坚持应保尽保，保障其基本生活。

《实施意见》还明确，云南省将进一步聚焦完全或部分丧失劳动能力、缺乏自我发展能力的困难群众。根据实际情况困难群众分为重点保障户（A类）、基本保障户（B类）和一般保障户（C类）。“十三五”期间，农村低保重点向A类和B类对象倾斜保障其基本生活，对于C类对象，以扶贫帮扶和就业扶持为主，鼓励其通过发展产业、自主就业和扶持就业，逐步退出或缩小农村低保保障范围。

2016年，在社会“兜底”、筑牢社会保障底线方面，云南省对全省170万名丧失劳动能力的建档立卡贫困人口进行社会保障托底。省级财政筹措补助资金95.6亿元，连续13年提高企业职工基本养老保险标准，提高保障城市和农村最低生活保障、特困人员救助供养标准。筹措就业创业补助资金10.5亿元、创业担保贷款财政贴息10.9亿元，助力大众创业、万众创新。

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事关200多万人的脱贫和即将脱贫，这两年，云南做了什么？正在做什么？一起来了解——

●三个转变

党的十八大以来，云南脱贫攻坚工作逐步实现了三个重大转变：

◎从“大水漫灌”向精准扶贫、精准脱贫转变。

◎从“单兵突击”向全省动员、全力推进转变。

◎从普惠扶持向超常施策、精准施策转变。

●建章立制

◎省委书记和省长挂帅推动，省级领导带头挂县包村帮户，并加强基层扶贫机构队伍建设，推动各级领导精力和工作力量向脱贫攻坚一线集结。

◎全面贯彻中央扶贫政策，围绕贫困群众迫切需求、增加政策有效供给，创新构建“3+X”政策体系。

◎把脱贫攻坚成效纳入年度综合考评，构建省对州市、贫困县、行业部门、定点扶贫单位、驻村扶贫工作队“五位一体”责任考核制度体系。

●资金投入