文 / 本刊记者 翟姝雯

PPP模式，如何才能开花结果

文 / 本刊记者 翟姝雯

采用PPP模式建设的连接宁绩、宁千等高速的宁国互通立交

近年来，“PPP项目”越来越多地成为地方政府在发展基础设施建设时的选择。2016年年初，全国至少有9个省公布了重点项目投资计划，总规模超过14万亿元。其中，陕西、江西、江苏、河南、福建投资规模均超过1万亿。

“PPP模式”，简单来说，就是政府与私人组织之间合作建设城市基础设施项目。

地方政府为啥越来越热衷于“PPP”？据专家解读，这背后的原因之一就是地方政府的债务越来越高，很难再去靠传统的模式去融资，出钱兴建基础设施。

中国经济如今处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、刺激政策消化期的三期叠加阶段，经济方面震荡筑底、金融方面紧缩整固、产业彼此之间又处在博弈孵化的阶段。而地方政府过多依赖传统的投资模式，导致政府债务规模较高。

据统计，截至2015年年底，全国地方政府的负债率已经高达86%。以前政府在城市兴建基础设施，多采用BT(建设—移交)融资模式，但后续的经营不善等弊端，导致多地的商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金，造成地方急缺建设资金，因此，PPP模式如今愈发受到政府欢迎。

“PPP”是国家供给侧改革措施中的重要一项。PPP项目让地方政府的债务结构发生变化，不仅仅是融资手段，应该放在供给侧结构性改革的环境下，从国家简政放权、地方经济健康、财政增收的角度去看待，PPP具有很高的战略性考虑。

虽然PPP项目如今很受地方政府的“热宠”，也让很多社会资本欢迎，但它并非社会资本的盛宴，更不是地方政府的“提款机”。

利益共享、风险共担是PPP模式最为显著的特征，这也是政府、项目公司、消费者较为推崇的合作模式。相对于传统的BT模式，政府从原有债务方转变为权益方，而且政府往往以非现金形式出资，其在态度上必然更加积极，行政资源会更加向项目倾斜，以保证项目稳定的现金流。近些年，PPP模式凭借与生俱来的优势和中央政策、措施的实践，逐渐成为落实国家战略的重要工具。但是同时，PPP也是个新东西，怎么做，如何做，政府一引导，下面“紧锣密鼓”地紧跟其后，不论大小项目，全由PPP承包起来。而PPP模式的真正优势，有没有发挥出来？其中还是有许多可以进步的地方，需要不断摸索。

贵都高速公路由中交路建投资建设，总投资90亿，开创了高速公路PPP投资先河

PPP之于BT有何不同？

PPP是英文 “Public—Private—Partnership”的缩写。Public：公众的，大众的。Private：私人的，私有的。Partnership：合伙关系。组合在一起简称PPP，是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的公私合作模式。事实上，PPP模式分为两种，一种是广义PPP模式，是指公私合作投融资模式，具体有BT、BOO、TOT、BOT等；一种是狭义PPP，是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发、共同承担风险、全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。特点是以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

通常情况下，PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并配合“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，项目以交通基础设施、医疗等为主。这里所说的PPP模式主要是指狭义上的PPP模式，而BT模式只是广义PPP模式的一种。BT是Build-Transfer的英文缩写，意思是“建设—移交”。

BT变PPP，为什么？

在中国，BT模式是对BOT模式（建设—经营—移交）的变换，指项目管理公司总承包后垫资进行建设，建设验收完毕再移交给政府部门。2012年12月，由于造成大量地方政府债务、项目全寿命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式10%～20%等原因，财政部发布通知，将盛行多年的BT模式叫停。BT模式让不少建筑企业吃了苦头，以致如今对PPP模式也产生了警惕心理。BT模式被叫停，到底是模式不行，还是实施得不行？如今的PPP模式是否能吸取BT的前车之鉴，把这个模式的优势充分发挥出来做好呢？

PPP模式的优势之处如何展现？

首先，PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。其次，项目的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。除此之外，PPP还可以使民营资本更多地参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，以提高效率，同时降低民营企业的投资风险。这也正是BT、BOT等项目融资模式所欠缺的。

实际上，旅游业是我国最早引入PPP模式的行业。广东的白天鹅宾馆就在我国第一批BOT项目之列。后来，PPP模式的应用似乎没有引起旅游业界的足够关注。在PPP模式风起云涌的今天，旅游业界应该思考如何应用PPP模式促进行业发展。不妨继续以旅游景区项目开发为突破口，充分发挥PPP模式的作用。

PPP模式适用于那些规模较大、需求稳定、长期合同关系较清楚的项目，如供水、供电、通信、建桥修路、医院以及城市基础设施的建设。社会资本通过参与，对服务收费或者向用户收费，获得10年以上甚至更长时间的收益。

PPP模式的一个典型做法是政府与私人部门共同组成特殊目的机构，简称SPV，针对待定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运行，待特许经营期满后，SVP终结并将项目移交给政府。

总而言之，作为一种项目建设模式，PPP自身有两个强大的优势：1）在政府预算不足的时候，作为一种基建融资手段，比如北京地铁4号线。2）给民营资本打开参与大型基建项目的入口，激励民资投入。根据财政部的数据，截至2016年11月30日，中国总计入库PPP项目有10828个，入库项目金额129598．67亿元。在中国经济转型迈入深水区的时候，PPP市场一片火热。

国外PPP模式发展历程及现状

PPP模式从1982年在英国开始实行，全世界各国的模式都有所不同，但共同点是推进起来比较困难。难度主要体现在经济、区域、政府三个方面。

1992年英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；而且PPP模式下的项目20%未按期完成的拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。

按照英国的经验，适用于PPP模式的工程包括：交通、卫生、公共安全、国防、教育、公共不动产管理等各个方面。1994年，智利是在为了平衡基础设施投资和公用事业的背景下，引进了PPP模式的。其结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上，至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法案对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，列入2004年—2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招标项目，总投资130．67亿雷亚尔。

根据国际数据显示，1985—2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45．6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24．2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11．4%。美国和加拿大所占的份额分别是8．8%、5．8%，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，占全球份额的4．1%。从国际数据显示可以看出，发达国际的PPP基础设施项目完善程度远高于发展中国家，这也是我们要大力推广PPP的原因，在稳增长成为主旋律的今天，PPP自然是理想中的稳增长利器。

“豫东第一桥”商丘市G105郑庄互通立交及引线工程，由中建七局和商丘市政府共同投资建设，总投资5.035亿元，2015年9月建成通车

国际PPP项目中的契约精神

与其他运作模式相比，PPP模式有显而易见的优点：公共部门和私人部门可以发挥各自优势，充分利用有限资源，建立长期合作关系实现共赢；可以弥补公共部门资金不足的缺陷；节约管理成本和资金成本，提高建设和运营效率；提升基础设施建设和服务水平。但PPP模式又是一个十分复杂的系统工程，参与者众多，组织结构和形式非常复杂，需要牵头人有很高的协调组织能力。同时PPP模式一般周期较长，前期需要收集和分析大量的数据和资料以识别项目各阶段的风险，对风险分担机制要求很高。从国际PPP的实践来看，PPP项目成功的核心在于三点：契约精神、风险共担和利益共享。

中国政府的合作意识、诚信精神是PPP成功的重要支柱

PPP中的风险共担和利益共享大家普遍比较熟悉，但是契约精神却是最难掌控的。所谓契约精神，是指商品经济所派生的契约关系及其内在原则，是一种平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表现为选择缔约方的自由，还隐含着契约各方的地位平等。PPP项目需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作，政府要树立契约精神，严格按契约规则办事。国外很重视PPP合同范本的制定，监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度，在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项，强化涉及公私方的利益条款，一旦出现问题可依章办事。

中国地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神是头等问题。“合同是张纸，签完随时改”，政策随意性风险非常大。这种政策不确定性风险是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推进，中国政府必须改变以往缺乏契约精神的情况，必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排，重合同、守信用、契约精神是PPP模式的最佳环境。

中国PPP推进步子要稳、胆子要大

在传统的地方政府融资平台遭遇瓶颈，地方政府过度依赖传统的投资方式，过多涉入规划、融资、建设、运营等方面，带来了政府债务规模较高、公共产品供给效率低等情况的背景下，下大力气解决土地财政难以为继，靠土地出让救急的困境，随之预算限制也可以缓解，改善银行削减项目贷款，之前的BT融资模式由于后期经营不善带来的弊端。多地商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金，至此，饱受诟病的BT模式隐没，优点多多的PPP崭露头角。

现在的PPP模式不增加地方政府债务，有利于缓解地方债务压力，还可节省政府的投资，可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府系统性风险。PPP模式借助这些资本的专业和创新，来提高公共产品的供给效率和工程质量，政府让渡一部分公共资源，从而节约投资成本。节省财政支出或解决地方的存量债务。最重要的是能将民营企业更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，较好地保障国家与民企各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有一定的现实意义。

PPP在未来的郑州

2016年4月8日，郑州市“政府与社会资本合作”（PPP）项目推介暨签约仪式在国际会展中心举行，标志着郑州PPP模式全面启动实施。首批发布的32个PPP模式项目，总投资1126．1亿元。郑州市推广运用PPP模式的步骤是：2015年—2016年选取轨道交通、供水、污水处理等收费定价制度透明、有稳定现金流、市场化程度高的项目进行试点探索，初步建立政府与社会资本合作的制度体系；2017年实现智慧城市、体育、医疗、养老服务设施等适宜社会资本参与领域的“全覆盖”，形成运转流畅的投资、建设、运营市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素协同机制；2018年建立完善的政府和社会资本合作制度体系，构建形成多元化、多层面、多渠道的“政府与社会资本合作”新格局，实现经济效益和社会效益的“双跃升”。

由PPP风险承担探究其局限性

PPP与其他模式不同点也在于新的风险承担划分，想了解PPP的风险分担问题首先要搞明白PPP的融资模式。PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益及责任的分歧。只有政府与私人企业形成互相合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目目标。

PPP模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同，由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，而是向接待机构承诺按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用，这个协议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容的不同，PPP的实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数先定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程竞价成本的运营成本。

中国为何要推广PPP？

PPP模式不同于传统的承包做法。传统的承包做法是让私人部门来运营一个曾经为公共部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任和控制权的转移。PPP也不是完全的私有化，在私有化的情况下，除去一些必要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该是最小化的。而在大多数PPP项目中，政府一般都扮演着重要的角色。

在过去的20年里，所有的工业国家都面临着对公共服务需求的增长和巨大的财政压力。虽然政府财政资金的缺乏是PPP模式出现的主要原因，但是PPP不意味着从私人部门融资。PPP最主要的目的是为纳税人实现“货币的价值”，或者说提高资金的使用效率。PPP能够通过许多途径来使纳税人的“货币”更有价值。首先，私人部门再设计、建设、运营和维护一个项目时通常更有效率，能够按时按质完成，并且更容易创新。其次，伙伴关系能使私人部门和公共部门各司所长，私人部门合作者通常会关联到经济中的相关项目，从而实现规模经济效应。然后能够使项目准确地为公众提供其真正所需要的服务，由于投入了资金，私人参与者能保证项目在经济上的有效性，而政府则为保证公众利益而服务。

简而言之，PPP模式的最大特点还在于将私人部门引入到了公共领域，从而提高公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。同时，项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分散了政府的投资风险。适当组织PPP还能够使政府得到更好的财政控制。利用私营合作者所拥有的专门技能，通过PPP部门在传统的政府领域发挥比原来更好的公共基础设施效益。另外，从宏观的角度看，PPP通过让私人部门在传统的政府领域发挥比原来更为重要的角色，刺激了经济活动。PPP也使得在一个市场中获得的经验和技巧能够为其他市场所共享，提高了市场运作率，为经济的长期发展提供了动力。

PPP的现实优缺点

目前PPP存在的主要风险通常是政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、运营风险。项目在实施过程中由于政府正常的变化而影响项目的盈利能力的情况时有发生，为使政策风险最小化，就得要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该具有透明性、公开、公正性，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。

其实PPP项目失败的原因主要归结于法律法规与合同环境不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防范。因此，当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，这在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。

局限性导致PPP项目推进较慢

追根究底，PPP模式的局限性还是在于社会资本较少，除了政府的原因之外，作为第三方专业服务机构也有一定的责任。为了帮助甲方规避风险，本着对业主负责的初衷，在替甲方筛选PPP合作的时候也有点变本加厉的味道，倾向于谨慎、从严，进一步加重了社会资本参与面过窄的问题。

为何PPP独爱央企、国企？

首先看PPP的运营模式，总结三条，一是纯社会资本运营，政府不管。二是政府差额补足，PPP运营过程中赚不到投资资本，政府实行差额补足。三是纯政府购买服务。目前施行最多的是第三个，纯政府购买项目，投资大、时间长，而这个情况，政府的选择大多是与大型央企、国企合作。国企央企的财力、资历都让其放心。

其次，财政风险大小与债务偿付能力直接相关。财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求助法律的手段逼迫项目公司破产，造成PPP模式应用失败。现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财政风险。私营合作方可能无法承担此类风险，如果债务由公司公共部门或融资担保机构提供了担保，则公司部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。

合作条件太苛刻，筛选过后所剩无几

国务院和国家发改委、财政部等部门出台了多项政策规范PPP市场，看似政策创新走得快，实则是增加了限制性条件，反而可能导致能参与进来的企业越来越少。记者采访的某中字头企业代表讲道，民营企业无法直接参与主要原因是需借助银行进行融资。银行融资是参照项目是否入了省级PPP项目库里，入库的默认为项目合法、项目财政承受能力达到水平，银行才愿意给予融资。PPP项目在政府立项之后，入省级项目库有3个条件，一是项目财政承受能力评价；二是科研立项的科研报告；三是企业偿还能力的评价。把这三个评价做好之后才有资格入省级3P项目库。

而真正的闲散资本想直接参与到PPP项目库很难，从这点上，一扇大门就关了一半。加上PPP是个比较新的事物，很多合作事项大家没有经历过，政府没有放开的领域社会资本参与度低，比如，在轨道交通、市政工程、片区开发等领域，过去未对民营资本开放，再加上投资金额大、投资周期长，国有企业占主导地位，地方政府难免对风险顾虑过多。反观民营资本，感兴趣的、想做的资金不够，资金、资历够的又无此方面经验，对于PPP一知半解，不敢贸然前行。还有很重要一点是对政府诚信履约的信心不足，PPP项目多为大型公共基础设施建设或公共事务管理，建设成本高、前期投资大、建设周期长、回报周期长，需从一定期限运营获取收益或分期付款来回报投资，期间政府换届或者政策变化都会增加运行风险。

目前社会资本参与的多半是小额、小项目，例如修路、建水厂等，这些会考虑给民营企业，但是民营企业也会核算是否值得投资，小项目战线长利润低让民营散资一直张望，不想下手。现在社会上的闲散资本想直接参与3P项目确实很难，就算参与也不能直接参与，要通过银行融资，银行信托入贷资金，属于间接参与，政府一般不会考虑把大项目给闲散社会资本来做。故政府与国企央企间的“左手掏右手”关系日渐形成，这背离了政策的目标，PPP前行的道路还需努力。

社会资本如何参与PPP？

民企参与PPP：他们都说了什么？

民营企业家们大多数观点一致：“我们大都看得很清楚，我们也和那些大国企央企竞争不过。”

随着制度政策的不断完善，相关部门的大力推动，民营企业参与PPP的领域、范围进一步拓展，投资力度也不断加大。一大批民营企业活跃在PPP市场上，参与的领域从最初的市政、公共交通等延伸到了新能源、电力、水利、石油天然气、旅游、环境保护、生态建设等。随着民营企业的发展壮大，投资能力也不断增加，民营企业参与PPP项目建设的规模从最初的几百万元、几千万元逐步上升到现在的百亿级。但也有一部分民营企业投资者认为，不应该把辛苦积累起来的一点资本投到需要十几甚至二十多年回收期的项目中去，期间政府政策可能会发生变化，加之大型3P项目参与不进去，小额投资项目收益又十分有限，所以只能管好自己的钱袋子持观望态度。还要一部分民营企业对PPP模式十分感兴趣，想参与其中，可实力不足，参与过程充满坎坷，限制颇多，也只能望而却步。

比如，国信招标集团股份有限公司副总裁王胜从实际遭遇中总结出民企在参与PPP中受到的阻碍：首先是从资格条件上受到限制；其次是从评标办法上不利于民企参与公平竞争。那么，何为在资格条件上受到限制？例如，有些地方进行PPP招投标的时候，对投标人的资质、业绩、注册资金、企业净资产、企业规模要求过高，还设置有苛刻的附加条件，比如投标保证金和履约保证金的金额。

王胜曾举例道，南方某省一个1000亿吨的垃圾焚烧项目，需要5日内交出一个亿的履约保证金。“其实履约保证金是应该在确定了投资人之后才收取的，把这个作为参与招投标的资格条件很不合理，何况金额这么大，小的民营企业看到这样的情况都吓跑了。”王胜直言。他还曾遇到在某县参与一个6000万元的项目时，被要求交3000万元的投标保证金的情况，他认为，这种做法实际上就是把大部分有意愿参与投标的民企挡在门外。

PPP需要民间散资参与

但中央的本意不是要排挤民企，恰恰相反，政府希望借PPP创新出一种能激发民间资本活力的模式。运行初期出现这样那样的问题很正常，只要正视问题就一定能解决好。PPP需要进一步法治化、规范化，不大胆地走出第一步就不会有后面的改革，不能因噎废食，要相信政府。大可不必太悲观，毕竟真正落地的项目很少，不管国有企业还是私营企业，都不是好糊弄的，都会有各种测算分析。大型基础设施PPP项目，民企在前端参与虽然较少，但在后端的实施阶段，对各类生产要素的配置起到了不可替代的作用，从人口就业到钢铁水泥及各类机电产品的生产，无不涌现出大量民企的参与，这对化解当前经济向上乏力起到了很好的助推作用。可控的3P不失为保增长的一种较好的建设模式。

首先，PPP模式进入中国想要持续良好的发展主要任务还是让PPP项目社会资本“有钱可赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续性，降低社会资本在PPP项目中实现目标利润的风险。以此为基点，政府可以给予企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保等，以给予企业沿线土地有限开发权等政策让企业获得相应利润。所以面对PPP，民营企业选对项目，量体裁衣是关键。

其次，通过创新融资克服民企资金不够的短板。龙元建设集团副董事长赖朝晖就以自身经验举例道：“在2011年试水BT的时候，我们公司不是完全用企业自有资金投入，而是设立了基金，用基金的方式参与两道融资，即资本金的融资和项目公司的融资，使得民营企业资本金规模比较小的这个短板，能够稍微得到一点弥补。”

再次，要培养团队的研究能力并广泛参与合作。通过与运营机构、金融机构、大型央企、设计院等机构合作，提高抱团参与招投标的能力。发挥民企决策更加灵活快速的优势。紧急事项一天内决策，市场信息三天内有反馈意见，重点项目一周内出方案，投标准备时间压缩再压缩。

福州海峡奥体中心总投资约36亿，由中建海峡公司采用PPP模式建造，2015年年底竣工投入使用

中国式PPP落地要防止几大弊端

地方政府切勿一哄而上

上世纪80年代，中国便在一些基础设施领域以PPP模式吸收外商投资，不过由于触动了一些原有垄断行业的利益，并未获得预期效果。2008年随着4万亿刺激计划的出台，PPP模式更是走入低谷。现在社会资本再次摩拳擦掌仍然需要睁大眼睛。目前PPP模式由中央力推，地方热捧，呈火热局面。从政府方面来看，作为依靠公私合作来开发和管理项目的一种模式，PPP优势明显，但其中的隐忧也不得不引起注意。PPP项目需要建设规划、土地、环保、水务、发改委等部门审批，过程繁琐，复杂的审批过程增加财务负担。从合作者参与者的角度去看，一是期限长，多数为10年以上，期间存在政府换届问题。二是PPP项目落地周期长、进展慢、效率低。三是短平快的项目，走了PPP模式反倒拉长了政府还款周期，加大了政府的财政支出。尤其各地方政府需要注意，不要蜂拥而上，个别小的项目没必要走PPP模式，为了PPP模式而走PPP模式，往往不能缓解政府压力，取得好的成绩，反而会适得其反。

吸引社会资本，仍然是难题

从河南省推出的近万亿PPP项目中，记者观察到，其中涉及到教育、医疗、养老、体育、社会保障类的PPP项目投资规模均比较小，甚至社会保障类的PPP项目只有一个，投资额仅为1．5亿元。这多少有些尝试与探索的意味。

事实上，PPP项目扩容，从全国层面看，在教育、医疗、养老、文化、体育、社会保障等社会类经济基础设施领域的推广仍处于起步探索阶段。这是政府的一项创新尝试。把PPP项目的付费方式在传统的使用者付费基础上，增加了政府付费、使用者付费与政府付费的混合方式，使PPP项目的应用领域由传统的高速公路、能源等经济类基础设施进一步拓展。

必须推动社会资本参与其中

中央推进PPP的目的是推动国家治理能力现代化，因此才要推动社会资本积极参与城乡建设和发展。荣邦瑞明城市中国研究院执行院长李伟指出：“要真正加快PPP市场发展大繁荣，胆子要大，步子要稳，宽进严管，抓紧时间大幅度扩大社会资本参与面。建议地方政府选择项目合作伙伴时，要给社会资本留下足够的空间，不能超前规定、谨慎固守。”

目前一些政策对扩大社会资本参与面是有利的，但政策作用没有充分发挥出来。一是2005年和2010年国务院两次发布“非公36条”，二是国家严禁地方政府在采购招标中设定苛刻条件。但是并未落实“非公36条”，在实际操作中变相或非明文规定设置的障碍现象普遍存在。首先要改变地方政府在PPP实践中排斥民营资本的做法，要给个人和中小企业机构更多的机会，只要在资金实力、专业团队和优秀的工作方案等某一方面具备一定的能力或条件，就可以引进来，只有这些资本都参与， PPP市场才能真正繁荣起来。

PPP何去何从

传统的BT模式（建设—移交）很大程度上已沦为地方政府的融资工具。财政部人士明确表示，PPP模式要避免重蹈BT的覆辄。首先，地方政府切勿一哄而上，如像此前那样，把投融资平台用到“极致”，不仅无助缓解地方债务风险，还可能带来新一轮危机。其次，要警惕单独夸大融资功能，PPP模式不仅是融资工具，更是一种新的管理方式，对政府的管理能力也提出了新的挑战。再者说，旧的政府融资平台没有控制住，却又增添新的弊端，新旧平台可能再次引发地方政府性债务规模的膨胀，带来新的风险隐患。

目前PPP的热度俨然就像当年的地方债，当时也被地方政府认为是万能的，但如今已经饱受诟病。那么，期望PPP模式既能化解地方债风险，又能提高城镇化率，显然不能乐观太早。要知道PPP不仅止于交易环节，它的模式是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。它的突出点在于不只是融资模式，融资只是PPP的目的之一，并不是全部，更应侧重利用民营部分的生产管理技术和先进制度来运行。此外PPP还是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向的存在，拿类似模式的BT为例，如果说BT是分期付款的政府采购模式，融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式，所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却未体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式，还要摸索经验，稳健发展。

其实，对PPP也不必大喊“狼来了”，虽说在中国境内PPP对民营企业在一些大型综合基础建设项目上的竞争带来冲击，但是对于国企在海外市场拓展上却有非常好的帮助。需要用到PPP方式的项目一般都是一些大型的需要长期坚持才有回馈的项目，这样的项目基本上也只有央企、国企有此等实力，民营企业基本上不会也不愿意染指这些项目，故也不会有受到什么排挤之说了。PPP模式的背景，是国家在政府投资拉动经济增长乏力的前提下，让政府的基建投资带动民营资本的参与，一起努力促使经济繁荣。 初衷与方向是没有问题的，这是城镇化建设的变种，比盲目的投资造成产能过剩好很多。 PPP的核心是改善投资环境，商业性有盈利部分是社会资本投入的动力，没有社会资本参与，PPP难有较大投入。这个分寸，应该交给第三方来运作和监管，如此，会减少文章中说的弊端发生的几率。

PPP理论上是好的，只是现实中绝大部分还都是已经被叫停的BT的变种，这些问题不可回避。目前政府搞建设的可用项目比较少，现在国家导向在PPP模式上，没有其他可用的模式。这种情况下争得PPP项目越多，政绩、利益就越多，但泛滥的结果是失控的，还需量力而行，不要把PPP模式演变成当年的BT模式。另外，不仅仅要考虑经济效益，还要考虑社会效益，最终PPP模式还是利大于弊，将会成为一种趋势。政府和社会资本如何才能更好地使PPP项目落地呢？目前答案是，还需要在探索中前行！社会资本与政府一定要根据不同项目找出PPP模式的建设要点，双方秉承着诚信的态度“联手”，共同为供给侧改革出力。