城乡居民基本养老保险财政补贴政策研究

2017-07-09王敏

中央财经大学学报 2017年12期

王敏

一、引言

2014年2月,国务院发布《关于建立统一的城乡居民养老保险的意见》,决定整合新型农村养老保险和城镇居民养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度,[1]开启了我国基本养老保险制度改革的新征程。随后,全国31个省(市、区)根据各地的实际情况,相继颁布了本地的城乡居民基本养老保险实施办法。新制度实施3年多来,我国城乡居民基本养老保险取得重大进展。截至2016年年末,全国城乡居民基本养老保险参保人数50 847万人,实际领取待遇人数15 270万人；[2]全年城乡居民基本养老保险基金收入2 933亿元,比上年增长2.8%；[3]基金支出2 150亿元,比上年增长1.6%,基金累计结存5 385亿元。[4]与此同时,新制度还规定各级政府财政对参保人员缴费和基础养老金发放实施补贴,并要求各地政府根据各地的实际情况,制定具体的城乡居民基本养老保险财政补贴政策。财政补贴政策的实施,不仅为城乡居民基本养老保险的发展提供了物质基础,更重要的是它发挥了激励和引导作用,增强了城乡居民参保缴费的积极性。但是,囿于我国现有体制、机制,再加上我国区域间的经济发展水平和财政实力很不平衡,城乡居民基本养老保险财政补贴政策面临着一些困境亟待解决。

关于城乡居民基本养老保险财政补贴问题,学术界主要从财政支持责任、财政支持能力以及具体案例地区分析等方面进行探讨和研究。李琼、李勇(2016)[5]认为,由于城乡居民基本养老保险制度具有准公共品属性,政府财政应予以补贴支持并承担适度责任。周志凯等(2015)[6]全面审视城乡居民养老保险制度,将财政责任分为五类。杨斌(2016)[7]运用计量模型分析表明,在我国城乡居民养老保险运行中,政府财政责任存在较大的地区差异。曹页彦(2016)[8]通过建模分析得出,中央政府财政和各省级财政补贴力度小,均存在上升空间。刘亚佳(2014)[9]采用扩展线性支出模型(ELES),对辽宁省城乡居民基础养老金的需求进行测算,认为辽宁省地方财政有能力负担城乡居民养老金的现实支付水平。此外,王立国(2017)[10]、盛亚争(2014)[11]、李琼(2016)[12]等学者分别以吉林、广东、河南和湖南等地为例,研究分析了城乡居民养老保险财政补贴的相关问题。上述文献不难看出,现有的研究不仅局限于城乡居民养老保险财政补贴的某一个侧面,而且多是基于理论视角的分析和预测,对财政补贴政策执行中面临的现实困境等问题研究不足,尤其是单独聚焦于城乡居民养老保险财政补贴政策的系统性研究文献更是少见。因此,对我国城乡居民基本养老保险财政补贴政策进行较为系统的梳理分析、探求其实施中遇到的困难和问题并寻求破解之道是十分必要的。

基于以上现实需求和理论完善的考虑,本文以我国城乡居民基本养老保险政策为基础,梳理我国财政对城乡居民基本养老保险补贴的基本情况,探究其面临的困境及破解之道,期望为我国城乡居民养老保险财政补贴政策调整与完善提供一定的参考。

二、城乡居民养老保险财政补贴政策的基本现状

目前,我国城乡居民养老保险财政补贴政策分为中央财政补贴和地方财政补贴两大部分。中央财政主要承担全国基础养老金待遇发放环节的补贴,即“出口补贴”；地方财政既承担缴费环节的补贴即“入口补贴”,又承担养老金待遇发放环节的补贴即“出口补贴”。

(一)中央财政补贴政策——“出口补贴”

中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。[1]政策实施之初,中央规定全国基础养老金最低标准为每人每月55元,中央对中西部地区实施全额补助,对东部地区给予50%补助。从2014年7月1日起,全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元,[13]提高标准所需资金,中央财政对中西部地区给予全额补助、对东部地区给予50%的补助。[14]这种补贴政策体现了国家对经济发展水平差距的考虑和对地区公平的重视,[15]但也埋下了新的不公平隐患。

(二)地方财政补贴政策——“入口补贴”＋“出口补贴”

目前,我国地方政府财政从“入口补贴”和“出口补贴”两方面,分别对一般参保人员缴费和基础养老金发放以及特定人群进行补贴。

1.入口补贴。

(1)对一般参保人员缴费的财政补贴。

对参保人员缴费,中央规定了100～1 000元(每增100元进1档共10档)、1 500元、2 000元共12档次,地方政府可以根据实际情况增设缴费档次。[1]“对选择最低档次标准缴费的,补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的,适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的,补贴标准不低于每人每年60元,具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定”。[1]因此也形成了全国各地形式各异的城乡居民养老保险缴费档次、财政补贴标准及财政分担机制。

从缴费档次看,14个省份与中央规定的12个档次①中央规定的12个档次是:100～1 000元(每增100元进1档,计10档)、1 500元、2 000元共12档。相同,3个省份(天津②天津市规定的10个档次是:600～3 300元(每增300元进1档)共10档。广东③广东省规定的10个档次是:120～600元(每增120元进1档,计5档)、960元、1 200元、1 800元、2 400元、3 600元共10档。、黑龙江④黑龙江规定的10个档次是:100～1 000元(每增100元进1档)共10档。均设置10个档次)低于中央的规定,其余14个省份均高于中央的规定,其中福建省⑤福建省规定的20个档次是:100～2 000元(每增100元进1档)共20档。高达20个缴费档次。具体到最低缴费档次,绝大多数省份执行的是中央规定的100元最低档次,高于中央规定最低档次的仅有北京(1 000元)、天津(600元)、上海(500元)和广东(120元),最高的北京市高出国家规定最低档次的10倍。就最高缴费档次而言,有16个省份与中央规定的2 000元最高档次持平；13个省份高于中央规定的最高档次,其中最高的北京市为9 000元,高出中央规定最高档次的4倍多；仅有江苏(1 200元)和黑龙江(1 000元)低于中央规定的最高档次,最低的黑龙江低于中央规定最高档次的1倍。

从缴费补贴标准看,全国共有分段补贴和分档递进补贴两种形式,其中分段补贴的有10个省份。分档递进补贴的有21个省份,每进一缴费档次补贴递增5元或10元。执行中央规定最低补贴标准⑥即100～400元缴费档次补贴不低于每人每年30元,500元及以上缴费档次补贴不低于每人每年60元。的只有河南和甘肃两省份,绝大部分省份实施了“多缴多补”的财政补贴政策。但由于各自为政,因此也形成了差异巨大的财政补贴标准,如最高的上海市为575元,与中央规定最低30元相比,二者相差近20倍。

从财政补贴的分级负担看,除上海、江苏、浙江、辽宁、山东、山西六地明确规定省级财政不负担外,其余基本上都是省、市、县三级政府共同分担,只是分担的比例不同而已。

(2)对特定群体的缴费补贴。

中央规定“对重度残疾人等缴费困难群体,地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。”[1]地方31个省份对特定群体的缴费补贴最主要是为重度残疾人代缴养老保险费,几乎所有省份都实行了该政策。另外,地方政府还对低保对象、五保户、特困供养对象等其他特定人群给予缴费补贴。以上各种对特定群体的缴费补贴,全国各地都划分了省、市、县三级政府的财政责任。有三级政府共同承担的,也有省、县两级政府负担的,但数量居多的还是县级政府单独承担,而且上述三级或两级政府共担下,县级政府都责无旁贷,这无疑会加重县级政府的财政负担。

2.出口补贴。

(1)高于全国最低基础养老金发放标准的提标补贴。

2016年全国31个省份中,只有黑龙江、湖北、安徽和贵州四省份实行的是中央规定的最低每人每月70元的城乡居民养老保险基础养老金标准,其余27个省份均提高了基础养老金发放标准并实施了财政补贴。当然受各地经济发展、财政负担能力等因素的影响,提高基础养老金发放标准的幅度不一,其中位居前三的是上海(715元)、北京(415元)和天津(191元),紧随其后的是青海(70元)和西藏(70元),最高的上海高于中央规定的最低每人每月70元补贴标准10倍之多,可谓差异巨大。对于提高的基础养老金标准,各地政府都规定省、市、县三级政府的分摊办法。

(2)“长缴多得”加发的基础养老金补贴。

对“长缴多得”加发的基础养老金补贴,全国主要有定额加发和定率加发两种形式。定额加发是全国绝大多数省份的选择,实施加发的条件基本相同,即缴费超过15年,不同的是每超过1年基础养老金加发的额度不同,大多缴费每超过1年基础养老金加发1～2元。定率加发方式全国为数不多,只有江苏、江西和西藏三地,对缴费超过15年的,每超1年,其中江苏每月增发1%的基础养老金,江西和西藏每月增加2%的基础养老金。总之,无论是定额加发还是定率加发,加发的额度都十分有限。同时,“长缴多得”加发的基础养老金,各地政府皆规定由省、市、县三级政府分摊。

(3)对特定群体增发的基础养老金补贴。

对特定群体,一些省份实行增发一定基础养老金补贴的政策。如河南省的固始县、唐河县、鹿邑县和许昌市各县(市、区)财政,对符合领取待遇条件的烈士遗属、领证的农村独生子女父母和农村计划生育双女户父母,每人每月分别增发10元、10元、20元和40元不等的基础养老金,增发的基础养老金由县(市、区)财政负担,体现了政府对特定群体的关心和照顾。但如果这些补贴支出下沉到基层财政,也会造成基层财政不堪重负。

三、城乡居民养老保险财政补贴政策面临的困境

毋庸置疑,我国城乡居民养老保险财政补贴政策发挥了激励和引导作用,增强了城乡居民参保缴费的积极性,但实施中尚面临一些困境。

(一)不公平困境

目前,中央财政主要负担每人每月70元的最低基础养老金待遇发放,对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。[1]但这种“一刀切”的补贴政策,忽视了区域内部各省财力和农业人口等因素,会产生新的不公平。其原因有二:一是城乡居民养老保险中农村居民数量较为庞大,达4亿多,而城镇居民人数较少,仅有3 000万元左右。[15]对一些农村人口较多的省份,其城乡居民养老保险财政补贴负担相对就较重。据有关测算显示,东部地区的河北、山东、海南、福建等省由于农村人口较多,城乡居民养老保险财政补贴负担较重；而中西部的重庆、内蒙古、山西等省份的城乡居民养老保险补贴负担相对较轻。[16]中央财政倾斜于中西部地区对东部财政负担较重地区是不公平的。[15]二是东部和中西部内部省份间财力也存在差异。从表1可知,总体上东部人均财政收入较多,中西部较少,但具体到各省份,东部的河北(3 815元)、辽宁(5 026元)、山东(5 892元)等地人均财政收入相对较低,甚至远远低于西部的内蒙古(8 001元)和重庆(7 308元)。另外,即使是同一个省份内,县与县之间的财力也存在很大差距。由此可见,“一刀切”的补贴政策,对全国省际、县际差异重视不够,[17]对东部、中西部地区内某些财政能力低下的省份来说有失公平。[14]

表1 2016年全国各地人均财政收入情况

续前表

就地方的财政补贴政策而言,无论是缴费补贴标准,还是基础养老金补贴标准都差异巨大。如前所述,上海市缴费补贴标准为575元,基础养老金补贴标准为每人每月715元,均居全国第一位,前者高出实行中央规定最低30元标准省份近20倍,后者高出实行中央规定最低每人每月70元补贴标准也有10倍之多。如此巨大的差异,对不能选择出生地而身处低补贴标准区域的参保人员明显是不公的。

(二)激励性不足困境

我国城乡居民养老保险财政补贴政策激励机制主要体现在“多缴多补”和“长缴多得”两方面。

从“多缴多补”来看,一些省份缴费补贴档次设置过少,多缴多补的差异化不够,不利于激励参保人员选择较高缴费档次缴费。以河南省为例,全省针对现有的16个缴费档次,仅仅执行了国家规定的2个最低缴费补贴档次(30元和60元),致使参保人员绝大多数选择了最低100元的缴费档次。河南省信息系统抽样调查显示,全省超过90%的参保居民选择100元的最低缴费档次,选择500元以上缴费档次的比例还不足5%。[18]另外,尽管不少省份实行了分档递进补贴政策,但每进一档每人每年递增5元或10元的幅度确实力度不够,缺乏对参保人员提高缴费档次的吸引力。

从“长缴多得”来看,如前所述,全国各地采取了定额加发和定率加发两种形式,对“长缴多得”加发基础养老金补贴。目前全国绝大多数省份规定,缴费每超过1年,基础养老金加发1～2元,激励作用十分有限。

(三)低水平困境

与城镇企业职工基本养老保险相比较,我国政府对城乡居民基本养老保险的财政补贴水平较低。从表2可以看出,2014—2016年间,城镇企业职工养老保险财政补贴占全国财政收支的比重,均高于城乡居民养老保险财政补贴占全国财政收支的比重,且二者相差1倍多。

表2 全国财政对城镇企业职工和城乡居民养老保险补贴情况比较

另外,与城乡低保替代率相比较,财政对城乡居民基本养老保险的补贴力度也非常小。结合表3和表4可知,全国2016年城镇居民和农村居民的养老保险基础养老金替代率分别为2.5%和6.79%,均低于同年全国17.66%的城镇低保替代率和30.28%的农村低保替代率,差距高达几十倍。同时,从地方来看,2016年全国31个省份城镇居民和农村居民的养老保险基础养老金替代率,也都分别远远低于同年该地的城镇和农村的低保替代率,且差距也非常大。作为养老保险制度的城乡居保补贴水平竟明显低于社会救济的补贴。[19]

低水平的财政补贴引致低水平的基础养老金标准。目前,我国城乡居民月人均领取基础养老金约90元,[15]尽管还有个人账户待遇发放和其他收入,但对于60岁以上老人来说,90元/月的基础养老金只能充当“零花钱”。[20]过低的基础养老金水平,严重影响城乡老年居民的实际生活水平。

表3 2016年城乡居民养老保险基础养老金替代率

续前表

表4 2016年全国居民可支配收入水平及城乡低保替代率

续前表

(四)责任分担失衡困境

目前,我国城乡居民养老保险财政补贴的分担机制不合理,相对于中央财政,地方财政的补贴负担更大,特别是县级财政补贴负担过重。县(区)财政不仅要负担一般参保人员和特定群体的缴费补贴,也要负担高出中央规定最低基础养老金标准的提标补贴,还要对特定群体增发基础养老金待遇补贴。特别值得关注的是,县(区)财政要负担潜在的且未来可能压力巨大的“平均余命”①“平均余命”反映的是根据民众平均退休年龄和平均预期寿命计算出来的退休以后的平均存活时间,一般用平均预期寿命减平均退休年龄,它是保持养老保险基金收支平衡的一个重要数据指标。个人账户养老金的发放。我国现行城乡居民个人账户养老金的计发月数是139个月,即11.6年,换言之,就是在71.6岁时参保人员个人账户中的全部养老金将取完。如果参保人寿命较长,个人账户储存额不足以支付时,将由县(市、区)政府财政负担。2015年世界卫生组织发布了的《世界卫生统计》报告显示,中国人口平均寿命为:男性74岁,女性77岁。[21]《“健康中国2030”规划纲要》指出,到2030年人均预期寿命将达到79岁。[22]可以看出,我国“平均余命”是不断增长的,这对本来就不宽裕的全国各县(市、区)政府财政,将是一项不小的支出负担。

四、破解城乡居民养老保险财政补贴政策困境的路径选择

(一)完善制度设计和优化制度环境，保障城乡居民共享社会发展成果

“不患寡而患不均”,城乡居民养老保险财政补贴区域间的不公平,容易造成人们的心理落差,但我国城乡居民养老保险统筹层次低,受户籍制度限制,居民无法通过“用脚投票”来实现提高自身养老保障待遇水平。[23]因此,政府必须通过完善制度设计和优化制度环境来破解目前“不公平”困境。

目前最紧迫的任务是,打破“一刀切”补贴政策格局,在全国范围内实行规范的城乡居民养老保险财政补贴转移支付制度。未来可结合全国基本养老保险制度的深化改革,通过逐步提高城乡居民养老保险基金统筹层次,在统筹层次范围内实行统一制度框架、统一缴费档次和标准、统一待遇发放标准等措施来实现城乡居民享有相对公平的基本养老保险权利。另外,应加快户籍制度改革步伐,破除“户籍”藩篱约束,实现城乡居民的顺畅流动,让城乡居民通过“用脚投票”来提高自身养老保障待遇水平,这也是保障城乡居民享有相对公平基本养老保险权利的应有之举。

(二)优化财政补贴激励机制，实现“多缴多补”、“长缴多得”的政策设计初衷

针对我国目前因缴费补贴档次较少而造成参保缴费激励不足的现实,要尽快增加缴费补贴档次,建立多梯度、累进性的政府财政缴费补贴机制,使政府财政补贴随缴费档次的提高而逐步增加,真正实现“多缴多补”、“多缴多得”的政策设计初衷。同时,还应尽快完善“长缴多得”的基础养老金发放激励机制,探索建立递进式的年限养老金增发制度,可根据缴费年限区间,分别增加基础养老金计发比例。具体可以实际缴费年限15年为基准,缴费年限在16～20年区间,每年可增发0.5%的基础养老金；缴费年限在21～30年区间,每年可增发1%的基础养老金；缴费年限在30以上的,每年可增发2%的基础养老金。从制度设计层面上鼓励城乡居民早参保、长缴费。

(三)适度提高财政补贴标准，建立和完善基础养老金待遇的正常调整机制

我国政府对城乡居民基本养老保险的财政补贴水平,不管是与城镇企业职工基本养老保险财政补贴水平相比较,还是城乡低保水平相比较,均呈现较低的态势。由此也导致城乡居民基础养老金发放水平低下,难以维持居民年老时基本生活需要,应适度提高财政补贴标准,建立与当地经济发展水平、物价变动情况、收入水平以及消费支出水平等相联动的基础养老金待遇调整机制,使全国城乡居民切实分享社会经济发展的成果,实现社会的公平正义。具体可借鉴成都市城乡居民养老金待遇的正常调整机制①2013年,成都市政府出台了《关于建立城乡居民养老保险待遇调整机制的通知》,在全国率先建立起与地方经济社会发展相适应的城乡居民养老保险待遇调整机制,规定从当年起,结合在岗职工平均工资增长率、成都市城镇居民人均可支配收入增长率和农民人均纯收入增长率以及物价指数等因素,兼顾社保基金承受能力,研究提出城乡居民养老保险待遇调整标准方案,报市政府审批后执行,调整周期原则上不超过2年。,充分考虑与在职人员工资增长率、居民收入和消费支出的增长率、物价指数等因素建立联动,设定养老金待遇的调整幅度,每两年甚至每年调整一次。

(四)明晰各级政府的财政补贴责任，切实减轻县级财政过重的补贴负担

政府财政支持是城乡居民养老保险制度得以生存和发展的重要前提和物质基础,[24]建立合理财政补贴分担机制,明确央、地政府间的财政补贴责任,对城乡居民养老保险制度的持续发展具有至关重要的作用。目前,我国城乡居民养老保险的财政补贴责任由中央政府和地方各级政府共同承担,中央政府承担基础养老金发放的“底线”责任,地方各级政府分别承担基础养老金弹性增加部分和缴费补贴责任,受现行财政管理体制的制约,越是基层地方政府负担的养老保险责任越多,这也是我国县级财政城乡居民养老保险补贴负担过重的根本原因。为此,要调整和完善中央与地方政府对城乡居民养老保险制度的财政支持责任,建立合理的财政补贴分担机制。

从国家层面来讲,要改革中央财政对东部地区支付50%的基础养老金、对中西部地区实行支付全额的补贴方式,依据经济发展水平、财政收入情况、城乡居民人口数、人口老龄化程度等指标,将全国的县区划分为发达县区、中等发达县区和欠发达县区三类,[25]欠发达县区由中央财政全担,其余两类中央和地方财政按不同比例共担,中等发达县区按5∶5分担,发达县区按3∶7分担。

就地方而言,在目前中央规定的基础养老金补助标准(70元/人/月)的基础上,对当地提高的基础养老金标准,实行省、市、县三级政府财政均摊,以后再提高的部分也按此比例执行；对“长缴多得”加发的基础养老金和潜在的“平均余命”个人账户养老金发放部分,也不能仅仅由县区财政单独承担,省、市两级政府财政也应分担一定的比例,也可实行省、市、县三级政府财政均摊,改变目前全国各级财政负担“上轻下重”态势,减轻县级财政过重的补贴分担。

[1]国务院.关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见(国发〔2014〕8号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2014－02/26/content＿2621907.htm.

[2]王晓慧.结余5年增4.4倍城乡居民养老金投资困局待解[N].华夏时报,2017－8－7:2.

[3]邱玥.去年末全国逾八亿人参加基本养老保险[N].光明日报,2017－6－2:3.

[4]中华人民共和国人力资源社会保障部.《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》[EB/OL].ttp://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201705/t20170531＿271671.html.

[5]李琼,李勇.公共财政支持城乡居民基本养老保险制度的研究——以湖南武陵山片区为例[J].农村经济与科技,2016(15):215－217.

[6]周志凯,徐子唯,林梦芸.论城乡居民基本养老保险制度中的财政责任[J].财政研究,2015(1):20－23.

[7]杨斌.城乡居民养老保险政府财政责任和负担的地区差异[J].西部论坛,2016(1):102－108.

[8]曹页彦.城乡居民基本养老保险制度财政风险评估[D].2016年湘潭大学硕士学位论文.

[9]刘亚佳.基于养老金需求的辽宁省城乡居民养老保险财政支付能力研究[D].2014年辽宁大学硕士学位论文.

[10]王立国,分配正义、财政责任与城乡居民养老保险制度建设——基于吉林省的思考[J].齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版),2017(5):52－55.

[11]盛亚争.河南城乡居民社会养老保险公共财政扶持水平与政策研究[D].2014年浙江财经大学硕士学位论文.

[12]李琼,李勇.公共财政支持城乡居民基本养老保险制度的研究——以湖南武陵山片区为例[J].农村经济与科技,2016(15):215－217.