王四清

【摘 要】随着国库集中收付制度改革的进一步推进，财政专户开设过多、资金分散、管理混乱等现状，建立健全“国库一本账” 即清理财政专户，实现政府全部收入缴入国库，全部支出从国库单一账户直接拨付给最终收款人显得非常必要，且任重而道远。本文从财政专户在实践中存在的问题、建立“国库一本账”重要意义以及建立“国库一本账”的可行性分析等幾方面进行探讨并提出可行性建议。

【关键词】金融；国库； 一本账

2014年十二届全国人大常委会通过了新《预算法》修改决定，根据新《预算法》的有关精神，中国人民银行国库局提出“十三五”时期建立健全“国库一本账”的目标任务。所谓“一本账”即通过深化国库集中收付制度改革，清理财政专户，实现政府全部收入缴入国库，全部支出从国库单一账户直接拨付给最终收款人。基于目前我国实行的国库集中收付制度的现状，财政资金专户过多、资金分散的现状，“国库单一账户体系”向“国库单一账户”制度过渡成为国库管理制度改革的难点，建立“国库一本账”将面临挑战，任重道远。

一、我国国库集中收付制度的现状

目前我国实行的是“以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库集中收付”制度。这种收付制度实践中出现了两个弊端。一是目前实行的代理银行集中支付模式，财政部门在集中支付代理银行（商业银行）直接开设财政零余额账户即直接支付账户和授权支付账户，并由财政部门或预算单位直接向代理银行发出支付指令，代理银行先行支付，而后与国库汇总清算，即“先支付、后清算”模式。由此导致两种后果，一是财政零余额账户的功能几乎超越了国库单一账户的功能，财政零余额账户实际承担着办理国库支拨的任务，配角变成主角；而国库单一账户只是事后、被动汇总清算，主角变成了配角。二是零余额账户性质发生了改变，说是“先支付、后清算”，实际中商业银行坚持不垫款原则，先和人民银行发起清算，待确认收到资金后再进行支付，当日清回资金后并不一定能全部支付完毕，零余额账户变为事实上有余额账户。第二个弊端是大量财政专户的存在使得财政专户事实上成为国库单一账户体系中的一系列重要账户，且财政专户的功能几乎与国库单一账户的功能相同：有收有支有余额，且种类繁多余额庞大。

二、目前财政专户现状

财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行金融机构开设的资金账户。今天，财政专户数量之多，规模之大令人瞠目结舌。

据2016年对某市辖区财政专户调查，截至2016年9月底，某市财政部门共在全辖9类金融机构开设存量财政专户803户，账户余额共计82.78亿元，同期国库单一账户余额84.31亿元，是国库库存余额的98.19%，可见财政专户余额与同期国库库存余额相当，而且财政资金向财政专户转移的趋势也越来越明显。从账户性质看主要有社会保障资金资金专户117个、专项资金支出专户79个，国际贷款及捐赠专户7个，偿债准备金专户2个，非税收入专户32个，教育收入专户1个，代管资金专户48个，统发工资专户19个，财政实有资金账户19个，集中支付清算专户12个，零余额账户11个，其他类账户456个，可见专户种类繁杂，管理混乱。

三、财政专户在实践中存在的问题

1.大量财政专户的存在不利于政府全面掌握“家底”，不利于集中、高效地管理使用预算资金。导致一边是沉淀于商业银行的巨额财政专户资金，一边又到市场上发行巨额地方债券，既增加了宏观调控成本，又损害了政府形象。据调查2016年某市辖区共发行地方债券79.34亿元，利息支出4.21亿元，而同期各类财政专户余额83.75亿元。

2.专户管理不规范，缺乏有效监管。同类性质资金多头开户、重复开户、自批自设专户、违规开立基本账户、随意开立一般账户和专用存款账户、久悬账户不及时清理等现象普遍存在。由于内控机制不健全，管理权限和管理流程的设计不尽合理，资金安全的关键环节重视不够，存在极大的安全隐患。现实中由此产生的腐败案例不胜枚举。

3.财政专户已成为某些财政部门随意调控预算收支进度、截留挤占上级收入、制造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金、违规更正调库、为商业银行拉存款等违法违规行为的重要工具。

4.大量的专户资金沉淀于商业银行，对经营管理造成影响。

目前，商业银行为了完成存款任务，想方设法争取财政专户的开设，有的甚至违规开设。另一方面，商业银行一般将财政专户设置在单位活期存款科目下，作为一般性存款按照规定比例向中央银行缴存存款准备金，财政专户资金成为商业银行信贷扩张的重要基础，对商业银行的正常信贷规模造成影响。

5.专项资金使用透明度不高，不利于政府对财政资金的统筹安排。长期以来，对财政专户资金实行分账核算、分别管理，大量的财政资金分散于各家商业银行，脱离人大、审计部门、人民银行的监督，使政府领导对本级财政收支工作没有完整的掌握，不便于对本级财政资金的统筹安排。

四、建立“国库一本账”的重要意义

建立国库一本账，即意味着取消财政部门在商业银行开设的财政专户，逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”，有效防止出现以上资金拨付、监督管理、政府部门不能统筹安排等相脱节的种种问题，使国库资金集中有效地综合利用，国库从单纯的核算财政收支功能，扩展到对财政收支进行全面的控制，同时将对财政政策和货币政策及商业银行经营带来积极的影响。对我国的国库集中收付制度改革具有重要意义。

一是建立“国库一本账”即实行国库单一账户集中支付后，在不改变各部门、各单位的支出权限外，建立起了预算执行的监督管理机制。一方面通过单一账户集中化管理，灵活地调度和使用资金，提高政府资金使用效率，降低成本；另一方面从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象，促进政策资金使用信息公开化、透明化，强化了约束力和社会监督力，从源头上堵住了政府资金使用中的行政干预和腐败现象。

二是建立国库单一账户后，实现了人行国库从单纯核算财政收支，扩展到对财政收支实行全面控制监督，使得政府全部收入存放于国家金库，不再游离于国库管理之外，从而可以全面、准确、及时的掌握财政收支信息，有利于全面掌握“家底”，提高财政收支透明度，使国家财政掌握调度的财力更加充裕，资金调度能力大大增强，可以适度减少地方债券的发行量和利息支出，减轻债务风险，有力地配合财政政策的实施。

三是建立国库单一账户，避免了财政资金通过商业银行直接流入金融市场，保证了中央银行基础货币的完整性，增加了中央银行信贷资金的来源，增强了国家宏观调控能力，同时也有利于中央银行全面掌握财政资金的整体情况，满足货币政策操作的资金需求，适时调整货币政策，合理确定向商业银行提供贷款的数额、时间、方式等决策，更好地发挥中央银行宏观调控职能。

五、建立“国库一本账”的可行性分析

1.人民银行建立了现代化的国库核算系统。建立国库单一账户，在人民银行国库部门统一规范开户，按资金性质或用途分别进行核算，实行财政资金“一本账”核算，实现财政资金公开透明管理。目前国库部门技术手段已经成熟，人民银行国库会计数据集中系统（TCBS）、国库管理信息系统（TMIS）和横向联网系统（TIPS）使国库核算手段和保障能力大大增强，能够为财政专项资金分账核算提供优质服务，先进的国库核算系统能够按科目为财政提供高效优质的分账核算服务，能够严格按照《财政国库管理制度改革方案》有关要求，逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”，并根据专户资金的性质和用途，实行收支两条线，分别开立分类账户核算，防止出现开户和资金拨付管理相脱节问题，从根本上堵塞地方政府人为调节预算收入的渠道。

2.财税库银横向联网的拓展，为实现国库单一账户管理提供了条件。随着财税库银横向联网电子缴税业务的不断拓展，各地自上而下不断完善接口系统软件功能，利用联网系统相继实现了社保基金、工会经费等实时直接征缴到国库。财政部门应积极创造条件，尽快实现非税收入直接入库，从根本上解决财政专户存在的必要性，实现非税收入资金直接缴入国库单一账户，实现真正意义上的国库一本账制度。

3.人民银行具有经办财政资金的成功经驗和实践。多年来，人民银行在经理预算资金实践经验的基础上，突破制度“瓶颈”，通过人民银行国库救灾资金通道，连续多年办理财政涉农补贴国库直拨业务；配合财政部门成功进行了国库集中收付制度改革，实现了人民银行直接办理财政资金直接支付和授权支付业务的改革目标。这些业务的开展，为人民银行直接办理财政资金专户资金打下坚实的基础，积累了丰富经验。