陈发桂

摘 要：涉法涉诉信访的“防控式运行”是一种以维稳为目的而不是以彻底解决问题为价值取向的非法治运行方式，具有较强的自我封闭性和主体对抗性。“善治式”涉法涉诉信访运行机制则是以实现相关主体的多元参与和解决方式的法治化为目的的行动逻辑与行动策略。涉法涉诉信访从“防控式运行”到“善治式运行”的行动逻辑演进，为解构当前涉法涉诉信访运行难题提供了有力的分析框架和可行的解决路径。质言之，“善治式”的涉法涉诉信访运行机制重构了信访处置部门与信访当事人间的平等沟通关系，通过吸纳整合体制外社会资源、建立自上而下与自下而上相结合的涉法涉诉信访评价机制及重视信访处置部门公信力的建设，使多元共治、协同化的善治理念成为涉法涉诉信访的行动逻辑。

关键词：涉法涉诉信访；防控式运行；善治式运行；多元共治

中图分类号：D920.4

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）06-0086-05

如果说从“诉访不分”到“诉访分离”是涉法涉诉信访法治运行的形式要件，那么从“防控式运行”到“善治式运行”则是涉法涉诉信访法治化建构的实质要件。何为善治？联合国亚太经济社会委员会在其发布的 《什么是善治？》中，对于善治提出了八项标准，分别为共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责。[1]因此，在信访法治化进程中，如果说将现行的《信访条例》升级为良好的《信访法》是信访法治化的前提，那么善治就是信访法治化追求的终极目标。当前，对应于维护社会大局稳定的现实需求，建构的一整套以防控式运行为核心的涉法涉诉信访运行机制，奠定了涉法涉诉信访法治运行的理念和话语体系，并支配了涉法涉诉信访法治运行的行动逻辑，成为回应和解决现实涉法涉诉信访运行难题的应有举动。然而，伴随着良法善治型社会的到来，涉法涉诉信访的形态以及结构发生了根本性的变化：诉求多样、主体权利意识与法律意识增强、风险与不确定性增加、主体表达方式多元多样多变、应对方式滞后……传统涉法涉诉信访“防控式运行”机制“镜像”所存在并面对的环境已今非昔比。尤其值得关注的是，自十八届三中全会提出“社会治理”概念以来，执政党已经将实现“治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十八届四中全会又从“全面依法治国”的角度强调了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的辨证关系。这一重大辨证思维，正是对现实社会治理转型困境的回应，更为涉法涉诉信访运行困局的解决提供了基本遵循。[2]当前，传统防控式的涉法涉诉信访运行机制建构的话语体系是否还能应对当今所面临的社会冲突与矛盾，是否还能驾驭并引导驾驭运行行动的方向，是否还能解决当下信访当事人日益多元多样多变复杂诉求问题等，这些都成为关乎涉法涉诉信访行动逻辑的深层问题。何去何从？适应中国社会治理创新大势所趋，推进涉法涉诉信访运行机制转型，重构涉法涉诉信访运行的话语体系，成为善治式涉法涉诉信访行动逻辑承载的重要任务。从“防控式”涉法涉诉信访运行机制向“善治式”涉法涉诉信访运行机制的转型标志着当今涉法涉诉信访运行模式、价值导向、目標与运行方式的转变。而按照习近平总书记就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示的要求，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题，成为涉法涉诉信访行动逻辑的理性追求。

一、实践范式：防控式涉法涉诉信访运行的实践形态与行动逻辑

为了有效终结涉法涉诉信访案件，2005年中央政法委首次对涉诉信访终结做出系统规定，发布了《涉法涉诉信访案件终结办法》；2009年中办、国办转发了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，强调对于已经终结的涉诉信访案件不再受理、交办、通报；2012年中央政法委发布的《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》再次对终结的涉诉信访案件不再受理、交办、通报进行了强调，对实现诉访分离作了较严密的制度安排。但在具体的运行过程中，虽然形式上实现了诉访分离，但实质上对涉法涉诉信访案件的处置依然采取的是防控式运行模式，并且相当长一段时期内，涉法涉诉信访运行的行动逻辑缺乏善治式的顶层设计，处置部门还是无法有效终结涉法涉诉信访案件，“由访到诉、由诉到访、再由访到诉”这一长期困绕信访处置部门的阴影依然挥之不去。当前防控式的涉法涉诉信访运行的行动逻辑凸显出以下特质：以体制内的资源为涉法涉诉信访运行支撑；以体制内的评价为涉法涉诉信访行动向度；以体制内的防控为涉法涉诉信访处置手段。

1.以体制内的资源为涉法涉诉信访运行支撑。在涉法涉诉信访中，随着信访当事人诉求表达方式的日益多元化，信访处置部门面临的涉法涉诉信访压力也与日俱增，加之社会转型中诸多社会力量等不可控因素的并存，无形中强化了信访处置部门以体制内的资源作为维系涉法涉诉信访机制法治运行的支撑。由于当前中国信访运行机制所具有的科层政治特性，为信访处置部门动用体制内资源提供了绝佳的制度和体制支撑，只要以运行涉法涉诉信访为由，信访处置部门就可以动用所掌控的财政资源，以“人民币解决人民内部矛盾”方式来应对涉法涉诉信访；可以动用警力资源甚至司法资源，对信访当事人非理性的诉求举动采取强制措施以维护社会稳定。对财政资源的动用表现为一些信访处置部门将相当比例的财政经费花费在涉法涉诉信访案件的处置中。这种依靠聚集自身掌握的资源优势所维系的防控式涉法涉诉信访运行的行动逻辑，为信访处置部门策略性应对多元化的信访当事人诉求，提供了一定的可操作空间。但长此以往，缺乏体制外诸多资源有效参与补充或与体制内资源有效整合的情况下，不可能使信访处置部门持续性地应对信访当事人日益高涨的诉求态势。实践中，一些处置部门采用各种或明 （ 比如各地普遍设立的司法救助基金和疑难信访案件救助基金） 或暗的 （ 比如动用低保、大病医疗救助和危旧房改造补助金等）手段来花钱买平安，暂时安抚上访人，从而导致了商品化的国家社会关系。[3]在“属地管理，分级负责”的信访责任制压力下，表现为信访处置部门动用强制性措施应对进京非访的信访当事人，特别是那些在一些重大节庆等敏感日期进京从事非访的信访当事人，被信访处置部门以非访（我国目前《信访条例》和《治安管理处罚法》均未对进京非访行为进行明确的定性，实则为处于模糊状态一种诉求表达行为）为名通过动用强制力量进行“防控”。以体制内资源作为涉法涉诉信访法治运行的支撑，是信访处置部门公信力不足被动应对涉法涉诉信访的必然举动，这明显有悖于法治社会建设的时代潮流。

2.以体制内的评价为涉法涉诉信访行动向度。尽管中国从2013年2月开始已经全面取消针对各省（市、自治区）每月一次的信访排名，但“点对点”“一对一”的非访通报与约谈制度同样使信访事项责任单位承受着体制内评价的巨大压力，其涉法涉诉信访向度逐渐固化为过分重视体制内自上而下的评价与考核。在以体制内评价为涉法涉诉信访行动向度下，信访处置部门采取权益性的涉法涉诉信访方式来应对上级的涉法涉诉信访绩效考核，而不管这种权益性涉法涉诉信访运行机制能否获得社会与信访当事人的认同。以体制内评价为涉法涉诉信访的行动向度就是以涉法涉诉信访过程中体制内的评价来引领信访处置部门的行为模式。由于这种处理方式本身不是以正当法律程序解决信访问题，仅仅着眼于上级对涉法涉诉信访处置的考核指标，因此，并不能从根本上解决问题。[4]其信访处置行为明显缺乏程序性和規范性，往往忽视、扭曲甚至排斥程序和规则的适用。形成这样的涉法涉诉信访行动逻辑主要原因在于为避免被问责的政治风险，而只能采取简单化的“防控式”模式来防止信访当事人作出非理性的举动。在这样的涉法涉诉信访行动向度中，信访处置部门甚至将发生在正常信访过程中的一些利益诉求都视为影响社会稳定的因素，采取超越法治底线的方式来应对信访当事人，试图将一些法律纠纷消灭在萌芽状态。因此，在自上而下信访评价压力下，信访处置部门只能对涉法涉诉信访中产生的法律纠纷采取权益化的方式进行处置，以避免因酿成极端事件而被问责。对于信访当事人而言，由于其利益诉求经常被视为有害社会稳定而被权益化处置，就只能采取法治渠道之外的方式表达不满，从而导致“防控式”的涉法涉诉信访运行机制被不断固化。

3.以体制内的防控为涉法涉诉信访处置手段。有发生极端事件之虞时信访处置部门及时启动有效的防控程序，采取有效的防控措施以有效恢复社会正常秩序及消弭事件给社会带来的负面效应，是非常必要的。但如果在应对信访当事人正常的利益诉求时也以体制内的防控作为涉法涉诉信访处置手段，则不仅将正常表达诉求的信访当事人物化为涉法涉诉信访对象，而且在当前信访当事人利益诉求渠道不通畅的情况下，等于“激励”信访当事人采取非理性化的行动寻求问题的解决，从而对涉法涉诉信访的法治运行产生极大的危害，不仅无助于问题的解决，而且导致矛盾的叠加、发酵，最终可能导致重大群体性事件的爆发。以几年前发生的江西抚州爆炸案为例：当地被拆迁户针对安置补偿不公等法律问题，坚持走完了行政复议、一审、二审及再审等法定程序，但问题依然没有得到妥善解决，信访处置部门不仅没有对信访当事人进行理性的引导和疏导，反而视信访当事人的诉求表达为不稳定因素，对信访当事人进行强力压制和防控，且这样的防控式应对在爆炸事件发生之前竟然持续了数年之久。因此， 以体制内的防控作为涉法涉诉信访处置手段是当前我国防控式涉法涉诉信访行动逻辑的重要表征，它产生的严重后果表明仅仅依靠体制内的防控应对信访当事人的诉求，不仅不能实现基层社会的真正稳定，掩盖矛盾和拖延问题解决的时间，而且还将信访当事人推向信访处置部门的对立面，为日后当地重大社会事件的爆发聚集了能量。

二、防控式涉法涉诉信访运行机制的局限性

当前“防控式运行”的涉法涉诉信访行动逻辑是一种以维稳为目的而不是以彻底解决问题为价值取向的非法治运行方式，具有较强的自我封闭性和主体对抗性。出于对涉法涉诉信访对象可控性考量下的运行机制，排斥信访当事人和其他社会力量作为涉法涉诉信访主体参与涉法涉诉信访过程。可以说，防控式的涉法涉诉信访行动逻辑推动了处置部门在运行过程中对资源的不当使用、自上而下的评价模式以及参与主体的单一性，使涉法涉诉信访运作陷入困境。

1.信访当事人被物化为涉法涉诉信访对象。所谓“物化”（reification）是指在维护社会稳定的压力下，作为涉法涉诉信访主体的信访当事人被当成涉法涉诉信访防控对象的过程与现象，就是说信访当事人被信访处置部门异化为非主体或客体化的状态，信访当事人表达诉求的活动不是来自主体自身的支配而是来自于司法与行政力量的控制。“一个物化的世界即非人的世界。它是人类视己为陌生的外造物之经验，这经验是一种创作品的疏离，其已非人类所能操控，也已不是人类自身活动之创造品之专有。”[5]在防控式涉法涉诉信访行动逻辑中，信访当事人被当作涉法涉诉信访对象存在，成为由信访处置部门进行防控的对象。

可以这样说，在涉法涉诉信访进程中，当事人之所以出现对抗性的情绪，大多是由于信访当事人有意或无意被物化为涉法涉诉信访防控对象才发生的。信访当事人被物化为涉法涉诉信访防控对象后，既有的法治渠道被人为堵塞，信访当事人无法作为平等的主体把自己的利益诉求向信访处置部门表达出来。尽管当前我国已开辟了多元化的纠纷解决渠道，如：行政复议渠道、仲裁渠道、再审渠道、申诉渠道等等，但都不同程度存在入口不顺、法律程序空转和出口不畅等问题。此外，近年来，随着涉法涉诉信访当事人利益诉求表达压力的加大，各地突出法律程序的统摄作用，注重法律程序的完善，明确将涉法涉诉信访办理回避、异地或提级审查、案件评查等实践程序惯例予以固定化，并提出建立规范、可持续的第三方参与化解机制等新举措。[6]从表面来看，处置部门与信访当事人的沟通渠道似乎并不少，但是，从实际效果来看，并没有达到当初制度设计所预想的成效，主要原因在于所设计完善的法治渠道在运行中缺乏平等性的双向互动效果。如果信访当事人被信访处置部门物化为涉法涉诉信访防控对象，那么设计再好的处置渠道也因缺乏主体平等性的互动而失效。

2.忽略涉法涉诉信访过程中的利益动态平衡。当前信访制度的权利救济功能定位决定了它在平衡信访当事人与信访事项责任单位之间利益方面的特殊作用，在某种条件下，甚至成为底层民众寻求救济的唯一残存的希望寄托，如果信访权力机关忽略信访当事人之间的利益动态平衡，涉法涉诉信访所涉的法律纠纷可能就无法疏导，从而积累起来，乃至酿成信访突发事件。[7]与信访当事人和其他社会力量相比，信访事项责任单位一般拥有较强的资源优势，导致涉法涉诉信访过程中主体间博弈是在不对等的状态下进行的，因对维稳政治要求的长期专注，这一不对等的博弈往往很难引起信访处置部门的高度重视，而信访当事人之间的利益失衡是导致非理性事件发生的基础性因素。如果信访处置部门不重视信访当事人利益的动态平衡，信访当事人与信访处置部门之间将很难进行理性的沟通和对话，信访当事人将通过非理性的表达方式来吸引社会眼球以此进行抗拒，但这往往被信访处置部门视为一种“暴力抗法”行为而进行严厉防控。当前，随着我国城市化进程的不断推进，围绕征地拆迁而发生的补偿安置问题也越来越多，如果采取“防控式”的涉法涉诉信访运行模式来应对，必然导致征收部门与被征收方之间失衡的利益无法得到有效矫正。特别在征地拆迁中围绕补偿安置进行的主体间利益博弈中，由于征收方占有政治、经济和其他资源优势，导致双方的利益经常处于严重的失衡状态，而这种状态又经常被信访处置部门自觉或不自觉地忽略。因此，对于处于原子化状态的诸多信访当事人而言，由于缺乏与信访处置部门对等的沟通与对话能力，其必然采取非理性的利益诉求表达方式。而信访处置部门为了应对信访当事人非理性的利益诉求，不断强化防控式的涉法涉诉信访行动逻辑也就成为维稳压力下的不二选择。