后峰会时代杭州市城中村改造面临的难题和有关建议

2017-07-01陈美丽

浙江建筑 2017年3期

关键词：城中村杭州市城市化

陈美丽

(同济大学土木工程学院,上海 200092)

后峰会时代杭州市城中村改造面临的难题和有关建议

陈美丽

(同济大学土木工程学院,上海 200092)

随着国民经济的飞速发展,城市化进程不断加快,城中村改造问题已经成为理论界和政府关注的热点。杭州市早在1998年就开展撤村建居试点并积极探索城中村改造试点工作,十几年来取得了阶段性显著成果。现以城中村改造工作存在的问题为导向,在后峰会时代将理论与实践相结合进行深入的研究,得出在杭州市这样的国际化风景旅游城市进行城中村改造是推进城市化进程的主要抓手,进而提出相关建议,为政府进一步加快城中村改造决策提供依据,也为其它城市城中村改造提供借鉴。

城中村改造；用地保障难；资金筹措难；征地拆迁难

G20杭州峰会的顺利召开,让全世界的目光更加关注杭州这个“既充满浓郁的中华文化韵味,也拥有面向世界的宽广视野”的城市。峰会成功举办后,习近平总书记又对杭州提出了“干在实处,走在前列,勇立潮头”的殷切期望。高起点意味着高标准、新机遇意味着新期待,城中村改造工作是杭州推进城市国际化与城乡一体化互动发展的基础工作,是杭州建设美丽中国样板、提升人民群众生活品质的民生工程,是杭州打造全省“勇立潮头的浙江铁军排头兵”的大平台。本文围绕杭州市委、市政府提出“至2020年基本完成我市主城区城中村改造”的目标任务,通过阐述杭州市城中村改造的基本情况,分析当前存在的突出难题,提出破解路径和方法。

1 城中村改造背景

从20世纪90年代开始,中国进入了以快速城市化为核心内容和主要特征的发展阶段,城市数目增加,城市规模不断扩大,城市化水平迅速提高。城市化继工业化之后,成为推动中国经济社会发展的巨大引擎,工业化、城市化和市场化,已成为拉动中国巨大社会变迁的“三驾马车”。在城市化急剧推进的过程中,土地的快速升值已经成为经济增长和财政收入的重要源泉。2011年中国城镇人口占总人口的比重超过50%,意味着中国城市化水平首次超过50%,标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转。据统计,中国目前的城市化水平年均递增1.354个百分点,是世界平均水平的3.4倍,是发展中国家的2.6倍。按照城市化拐点理论,我国城市化总体进程仍处在城市化前期阶段。未来,中国经济的不断崛起,将促使中国城市化建设向更深阶段行进。预计到2050年,中国的城市化率将达到70%以上,这就意味着每年平均需增长1%左右的城市化率(即每年约1 000～1 200万人从农村转移到城市)[1]。在这个过程中必须加速城市生态环境转变,提高城市基础设施建设,克服社会二元结构的弊端,实现不同地区间城市发展的平衡和地区内城乡之间的共同富裕[2]。

随着城市化进程的不断推进,杭州市城中村问题日益凸现,由此产生的深层次问题和矛盾,严重影响了城市总体功能的发挥,阻碍了城市化的进一步推进。为了切实改变城市面貌,加强城市管理,改善城中村区域城市环境和居住条件,理顺城郊农居混杂地区的管理体制,维护集体经济和村民的合法权益,杭州市自1998年开始启动主城区撤村建居和城中村改造工作,经历了探索启动、稳步推进、快速推进与规范并重三大阶段,逐渐形成“大项目带动”“政府主导、政府做地”等具有杭州特色的城中村改造之路。十多年来,在市委、市政府的高度重视下,各相关单位和部门协力推进,城中村改造取得了较大成效,改出了城市发展的“新空间”,改出了新农村建设的“新天地”,改出了城中村居民和外来务工人员的“新生活”。截至“十二五”末,主城区286个行政村中246个已批准撤村建居,其中68个村已完成改造,121个村正在实施改造,57个村尚未启动改造。246个城中村总户数约13万户,涉及户籍人口54万；已完成改造8.54万户,涉及户籍人口约36万,尚待改造的户数约4.5万户(户籍人口17.9万)。2016年开始,主城区城中村改造工作进入攻坚决胜阶段。

2 城中村改造面临的问题分析

城中村农居混杂、环境恶劣、违章搭建严重、社会治安混乱、公共设施不足、社会寄生现象等问题,已成为影响城市形象的“牛皮癣”、阻碍城市空间拓展的屏障、居民生活品质和城市治理工作的盲点。城中村改造是一项复杂、艰巨的工作,不仅事关民生,也事关发展；不仅有面子问题也有里子问题；不仅关系到城市转型,也关系到经济转型和社会结构的转型。城中村改造的最终目标是实现多种根本性转变,如村民身份转变,居住环境改变,更重要的是村民观念转变[3]；同时,村委会变为社区,村集体经济转变为股份制经济,村集体土地转变为国有土地,农村保障变为城市社会保障。长期积累和政策体制产生的问题错综复杂、积重难返,使得改造工作不可能一帆风顺。当前杭州市城中村改造突出难题如下：

2.1 用地保障难

城中村改造范围一般在曾经的城郊结合部,土地性质复杂,既有国有土地,也有集体土地,还包括部分宅基地、农用地等,实际操作中要根据不同性质采用不同的报批程序。由于国家宏观调控政策对用地管理十分严格,“农转用”必须报国家国土资源部审批,因此在“城中村”地块中涉及到零星的农用地也必须按规定上报,涉及到部分耕地的,则更加难。国家对于耕地尤其是水田一直实行非常严格的保护政策,近年来更要求土地征用须严格执行“占水补水、占优补优”制度。初步统计,“十三五”期间仅采取拆除重建方式改造的139个村,将涉及征用水田约13 000亩(约866.667 hm2),且均为7级高等级水田,相应土地指标的落实存在极大困难。

2.2 资金筹措难

杭州市城中村改造主要依靠改造整理后的土地出让金收入来平衡拆迁安置房建设及征地拆迁投入的资金。不论是依托大项目带动或是区内自主实施城中村改造,核心问题都是土地出让金收入能否支撑城中村改造的投入。前期调研和摸底过程中,各区政府(管委会)普遍反映当前制约城中村改造的最突出问题,就是改造资金的筹措、平衡难。经初步测算,“十三五”期间实施城中村改造五年攻坚行动共需投入资金约4 000亿元。一方面,鉴于出让土地面积和价值受其本身土地资源、控规、区位等因素影响较大,且从征迁到出让有较长周期,前期资金筹措的压力也巨大；另一方面,按照杭州原来的城中村改造出让金核拨政策,即土地出让金在扣除27.5%的国家、省市规定计提费用后65%核拨给各区,已经远远不足以平衡城中村改造需投入的资金。

2.3 征地拆迁难

城中村改造的征迁难主要体现在：村域范围内用地情况复杂,一些城中村改造地块与工业企业、老居民住宅区交错混杂,整体拆迁的时间长、成本高,实施改造的可行性不大,非常难以改造,尤其是涉军、涉铁、涉及央属或省部属单位时协调难度大；伴随经济发展和生活水平提高,被补偿人对征迁安置补偿的期望不断提高,既要确保补偿的依法合规,又要让被补偿人满意的难度也不断加大；部分城中村因可转为建设用地的土地较少,或者受城市总体规划限制,实施改造后难以落实安置房建设用地,导致拆迁改造工作无法大规模展开。

2.4 审批提速难

城中村改造的实施最终要体现为具体的征迁、土地整理、安置房建设、配套设施建设等项目,均须按照基本建设程序办理各项审批和验收手续,审批环节涉及发改、建设、规划、国土、环保、交警、消防等十余个部门,某一环节受阻可能直接影响后道审批流程的运行。在全面推进依法治国的总体要求下,“十三五”期间要基本完成178个城中村改造,审批提速至关重要,迫切需要政府各部门在坚持依法行政前提下,着力优化审批流程,确保审批质量,提升审批效率。

3 难题破解的思路与对策

2016年6月,杭州市委市政府经过充分调研、广泛论证、细致谋划,制定出台《关于开展杭州主城区城中村改造五年攻坚行动的实施意见(2016—2020年)》,要求到“十三五”末,基本完成主城区246个村的“城中村”改造,将主城区“城中村”打造成配套完善、生活便利、环境优美、管理有序的新型城市社区。2016年作为五年攻坚行动的起步之年,领导小组办公室以改革的思维、创新的方式,着力夯实政策、组建最强有力的组织构架、出台最优惠的政策保障、建立最有力的推进机制、开拓多元化的筹资渠道,为打赢城中村改造五年攻坚战夯实了基础。杭州已进入后峰会时代,为切实解决城中村改造过程中的突出问题,更好更快地推进城中村改造,针对目前改造面临的突出难题,建议通过以下途径予以逐一破解：

3.1 务实创新破解用地难

统筹用好总量,强化“要用地先造地”的理念；积极争取增量,对接中央、省委省政府大规划大战略向上争取用地指标,还要向外地购买水田指标；创新盘活总量,参照八卦田、西溪湿地等做法创建农耕文化公园,将造水田与城市景观建设、城市有机更新相结合。如2007年启动的玉皇山南整治工程,通过对原有遗址的基础设施修缮、绿化充实调整以及农作物配置等,打造八卦田遗址公园；又如2003—2008年启动的西溪湿地综合保护工程,坚持“生态优先、最小干预、修旧如旧、注重文化、以人为本、可持续发展”六大原则,通过调整建筑密度,精减湿地环境负荷,有效保护了乡土老房、恢复了大批人文景观,打造成了11 km2的西溪国家湿地公园,既改善了城市生态环境,有效保护了农耕文化,又实现了城市水田的增量。

3.2 多措并举破解筹资难

通过土地出让平衡一点,向上争取补一点,通过财政安排保障一点,通过贷款发债、社会统筹筹一点。一方面继续争取各类国开行、农发行等政策性棚改贷款专项资金以及中央、省级补助资金,另一方面积极争取农业银行等商业棚户区改造贷款。省农行计划在五年内提供1 000亿元意向性信用额度支持杭州市棚户区(含城中村)改造。此外,积极探索通过PPP和发行企业债券、项目收益债券等方式多渠道融资。如峰会环境整治涉及的上城区馒头山地块和江干区常青村夕照区块项目,分别获批国开行专项贷款授信额度44亿元、42亿元,极大程度加快了改造推进速度。其中馒头山地块采用拆整结合方式进行改造,8个月内完成收购签约159户并全部腾空；常青村夕照区块3个月完成全部484户农户的征收。

3.3 依法有据破解征迁难

坚持公开公平公正、合情合理合法,做深做细群众思想,落实好市民实权,尊重人民群众主体地位。积极推行“1+x”综合安置办法,即被补偿人可选择1套实物安置房,其余安置面积实行货币化补偿,鼓励被补偿人选择全部货币化补偿安置。建设完善改造区域交通路网、供水供气、供电通网、截污纳管等基础设施系统,打通“断头路”、消灭“黑臭河”、整治“脏乱差”。如拱墅区沈塘湾村50 d内完成全部80户农户的征迁签约工作,其中选择“1+x”模式的61户,占总签约户数的76%；选择纯货币化安置的17户,占总签约户数的21%。又如江干区云峰社区(云峰社区旧貌见图1)自2015年10月项目启动以来,仅用10 d时间完成100%丈量,11月份仅用15 d时间完成96%签约,86 d实现项目清零,区块临时绿化基本完成,入城口整体绿化面积达70万m2,呈现了“山峦花海、景观簇拥”的景象。改造后的云峰社区新貌见图2。

拱墅区八丈井村80 d完成征迁签约102户(签约率97%),其中选择“1+x”模式的52户,占总签约户数的51 %；选择纯货币化安置的48户,占总签约户数的47%。

3.4 深化改革破解审批难

参照G20期间“特事特办、急事急办、手续照办”原则简化流程,大力推进城中村改造打包审批、并联审批、代办审批。目前杭州市已将审批权下放至各区级机构,区级机构需尽早提出简化审批流程的意见,市级部门给予相关指导,尤其是通过整村城中村改造征迁项目打包立项,既能向国土资源部一次性争取农转用指标,同时也有利于项目加快申请国开行、农发行等国家政策性银行的棚改专项贷款资金。