李熙春

摘要：由于长期以来所形成的城乡二元化特征，使保山在农村居民生活污水及废弃物收集处理方面面临极大的挑战，广大农村居民生活污水、废弃物收集处理设施发展缓慢。根据市第四次代表大会提出的实施“碧水蓝天”工程，必须尽快建立完善政府主导、村民参与、社会支持的农村居民生活污水及废弃物收集处理运行机制，切实改善当前农村居民生活污水及废弃物治理薄弱环节，充分激发市场活力，在现有的治理体制机制上进行突破和创新。本文主要对保山农村居民生活污水及废弃物的形成机制和治理模式进行调查研究，对形成保山农村生活污水及废弃物的收集处理有效模式提出建议。

关键词：保山；农村居民；生活污水及废弃物；形成机制；治理模式

中国共产党保山市第四次代表大会提出实施“碧水蓝天”工程。“碧水蓝天”工程全面贯彻落实绿色发展理念和习近平总书记要求云南作生态文明建设排头兵的要求，是对生态立市的进一步升华，是对“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的生动实践。

“碧水蓝天”工程的关键在于增强环境保护意识和加强污染治理。现实来看，社会污染源主要有城镇生活污染、工业污染和农业农村污染三大类。本文主要针对农业农村污染中的居民生活污水和废弃物污染情况开展调查，在此基础上提出可供借鉴的污染防治及其治理模式。

一、农村居民生活污水和废弃物的污染现状

据《保山统计年鉴2016》的统计结果，保山农村人口约175.51万人，占全市人口总数的68%。随着保山城乡一体化进程的推进，人口居住日趋集中，农村居民生活水平的迅速提高及生活条件的明显改善，使得农村生活污水的排放以及废弃物堆放也在不断增加。在农村，受传统生活习惯的影响和现实排污管道、污水处理场、垃圾收集、处理等基础设施建设严重滞后的制约，垃圾处理方面，依然是各家顾各家，各人顾各人。乱倒垃圾、乱丢废弃物的现象较为普遍。垃圾随意堆放等现象随处可见，严重污染了水环境。随着农村经济建设的快速发展，生态环境也受到严重破坏，大量的固体废弃物增多，再加上农民环境意识不强，各种包装袋、果皮等物乱扔，村里大街小巷、田边地头、水塘沟渠等随处可见。同工业垃圾一样，生活垃圾没有得到充分利用，大部分农村没有固定的集中垃圾堆放点。为了处理方便，村民把垃圾往河沟里随意倾倒或露天堆放在城郊和乡村，这不仅占去了大片的农田，还可能传播病毒细菌，其渗透液污染地表水和地下水，导致水环境恶化，许多沟渠和河流变成了“黑河”，使农村饮水安全受到了严重威胁，直接影响了农民群众的身体健康。

以腾冲为例，近年来，随着生态文明建设的推进，环境治污力度的加大，腾冲农村生活垃圾污染有所缓解，但生活污水污染情况却日益突出。2015年底腾冲市共有户籍人口67.4万人，其中农村人口39.92万人，按人均日产生活垃圾0.8公斤计算，全市每天产生农村生活垃圾319吨。为解决好农村垃圾污染问题，早在2012年该市就引进了安徽宣城“自燃式垃圾热解炉”技术，建立农村生活垃圾 “户集、村收村运、镇处理”“明光模式”。截至目前，该市已在辖区内15个乡镇建成“自燃式垃圾热解炉”107座，正式投运102座，覆盖全市130多个行政村，日处理生活垃圾达300吨以上。“明光模式”运转以来，虽然处理设施后续运行投入压力大，但极大缓解了农村垃圾污染问题。

目前，全市农村生活污水处理主要以自然湿地、氧化沟、氧化塘为主，多数村寨坐落于山间水尾，群众居住零星分散，污水难于收集处理，生活污水多以直接排放为主。据概算，全市农村居民每人日平均用水量约为80L，按照污水转化系数取0.8计算，全市农村污水产生量约为1264.48万吨。为探索解决农村生活污水污染问题，该市于2010年至2013年在和顺、固东两镇引入人工湿地处理技术，投资建成湿地污水处理系统。2015至2016年，为进一步解决人工湿地污水处理技术短板，通过考察调研，腾冲再次引进A/O一体化生物处理工艺，并在固东镇银杏村、清水乡虞家营投资试运行，其中固东镇日处理150立方米，总投资156万元，清水乡日处理100立方米，总投资78万元。近年来，腾冲虽不断探索农村污水处理模式，但因污水收集困难、处理设施投资大、后期运维成本高等因素制约，广大农村生活污水仍处于未经处理直接排入自然环境状况，成为农村地表水和地下水水环境污染的重要来源之一。

二、农村居民生活废水和废弃物污染的形成机制分析

（一）受生活习惯及文化素质的影响，农民环境保护意识普通不高，从而导致农村污水横流，垃圾遍地的现象。农村生活污水及废弃物污染现象日益突出，一方面受客观条件所限，另一方面也和农民自身的主观意识不强息息相关。长期的小农经济意识、传统的生活习惯加之所受的教育程度制约着农民没有形成较强的环境保护意识和习惯，也不能深刻地认识到环保的重要意义，从而在日常的生活习惯、行为习惯中就没有体现出对周围良好环境的爱护与重视。

（二）受基础设施建设和技术条件的制约，使农村不能形成如城市一样的污水及废弃物收集处理体系。农村生活污染源主要是生活中使用的各种洗涤剂和污水、垃圾、粪便等，多为无毒的无机盐类。长期以来，受城乡二元结构及经济发展条件的制约，农村生活污水及废弃物的收集处理没有受到有关部门和当地群众应有的重视，除某些水源保护区的村镇有简单的污水处理装置外，绝大部分处于放任自流的状态。污水处理率低，缺乏配套的污水处理设施。由于农村人口居住分散，排放的污水大部分未经处理就直接排入附近河道。农村村镇几乎没有完善的排放管网，村镇之间、村镇与城市排水管网间的距离远，污水管网系统的投资费用高，给生活污水的收集和集中处理带来难度。

（三）组织和管理滞后，使农村生活污水及废弃物的收集处理举步维艰。受国情市情的影响，目前，在农村尚未形成由政府主导建立的集中建设、服务与管理的农村分散污水治理的实施体系，农村分散污水及廢弃物治理与城市集中污水及废弃物治理还未能处于同等重要的永久性基础设施建设地位，在政策和资金上给予的倾斜扶持力度远远不足，尚未能形成立足长远的统筹规划。

三、目前农村居民生活废水和废弃物污染存在的主要问题

自2008年以来，环境保护部、财政部积极推进农村环境“以奖代补”“以奖促治”政策，截至目前已累计安排农村环境综合整治资金375亿元，对近8万个村庄的生活污水、生活垃圾、畜禽养殖废弃物、饮用水水源地等进行了综合整治，取得了积极成效。在此背景下，保山市的农村村容村貌也有了极大的改善，居民生活污水及废弃物的收集处理能力也有所提高。但总体上看，农村环境治理资金投入和运行模式主要以各级政府为主，市场主体和社会资金参与度不高，农村环境治理市场主体培育不够，存在一些突出问题，制约了农村生活污水及废弃物治理市场化进程的加快。具体表现如下：

一是农村居民生活污水及废弃物污染治理相关标准和技术模式缺乏，对市场主体的约束和引导不足。《农村生活污水处理设施技术规范》《农村生活垃圾简易卫生处理处置技术规范》《农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范》等标准和技术规范缺乏。除此以外，农村地区尚未建立乡镇和村庄生活污水处理技术模式、农村生活垃圾处理技术模式等，亟须摸索适合保山当地条件的农村居民生活污水及废弃物污染治理技术与新模式。

二是农村居民生活污水及废弃物污染治理设施建设投融资渠道单一，各级财政农村环保资金投入不足。现有农村环境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大约1∶1的比例进行投入，投融资渠道较为单一。受资金限制，目前保山70多个行政村中仅少部分得到整治。已整治行政村中仍有大部分存在建设资金投入不足和后期运营维护资金缺乏的问题。缺乏长效机制和多元化融资机制，现有资金投入与资金需求差距较大的问题，已经严重制约保山农村居民生活污水及废弃物治理的市场化进程，需要各级政府不断加大财政资金投入。

三是缺乏生活污水及废弃物处置收费机制，投资回报机制不健全。农村环保设施运行维护中要坚持“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则。现阶段，农村居民生活污水及废弃物处理收费机制还很不完善，仅处于试点示范阶段。

四是主体多元化引导机制不健全，市场主体积极性不高。尽管农村居民生活污水及废弃物收集处理已初步建立起政府主导、村民参与、社会支持的投入机制，但仍很不完善。一些地方仅靠政府推动，村民和企业实际上并未参与进来，缺乏创新机制和优惠政策引导。引导机制的不健全直接影响社会资本参与农村环境保护的积极性，制约农村环境治理市场主体培育和发展。

四、形成农村居民生活污水及废弃物收集处理有效模式的建议

由于长期以来所形成的城乡二元化特征，使保山在农村居民生活污水及废弃物收集处理方面面临极大的挑战，广大农村居民生活污水、废弃物收集处理设施发展缓慢。根据市第四次代表大会提出的实施“碧水蓝天”工程，必须尽快建立完善政府主导、村民参与、社会支持的农村居民生活污水及废弃物收集处理运行机制，切实改善当前农村居民生活污水及废弃物治理薄弱环节，充分激发市场活力，在现有的治理体制机制上进行突破和创新：

顶层设计方面：

一是强调政府主导，发挥财政投入引导作用。突出地方各级政府特别是县（区）级人民政府在农村居民生活污水及废弃物治理中的主体责任，并对相关责任予以细化和量化。从加大财政资金投入和优化资金使用方式两个方面入手，支持农村生活污水及废弃物治理项目和第三方治理项目顺利推进。强调各级财政资金加大投入，从环境基本公共服务均等化角度，要求加大对中西部贫困地区一般性转移支付资金支持力度。优化资金使用方式，提出涉农专项资金要从“重建设”向“建设和运营并重”转变，从“前补助”向“前补后奖”转变，允许专项资金用于购买服务。完善社会资本投资回报机制，提出建立利益相关者费用分摊机制，存在差额的部分由县（区）级财政兜底解决。

二是突出市场规范，健全回报机制。强调放开市场准入，建立基于环境质量改善为目标的“以效付费”机制；完善各级财政资金、村集体资金和居民付费相结合的费用分摊机制以及县级政府资金缺口兜底的保障机制。鼓励采取组合开发模式（如厂网一体、供排水一体、垃圾收运与物流业捆绑），高低收益相搭配，吸引市场主体投入。坚持资源化利用优先，引导市场主体采用先进适用技术，通过资源化收益获取合理回报。

三是创新治理模式，强化以效付费机制的建立。按照分类指导原则，创新治理模式，完善市场机制、提升治理效率。农村污水垃圾收集处置，注重以整县或区域为单元整体推进，采取PPP模式实施建管一体，加强建设和运维，鼓励城乡统筹、推行互联网+环境治理模式等。构建付费机制激励社会资本优化资源配置，提升农村生活污水及废弃物治理服务供给质量，提高资金使用效率。实现从“买工程”向“买服务”转变。以改善环境质量为导向，把绩效评价结果作为支付运营服务费用及后续委托运营的依据，建立起挂钩机制。

四是创新绿色金融产品与服务。针对农村环境治理融资难和融资贵问题，引导商业银行、政策性银行、融资担保机构积极支持这类企业进行项目融资。通过财政贴息引导商业银行向从事农业农村环境治理的市场主体提供贷款，鼓励政策性金融机构对社會资本参与的农业农村环境治理工程提供融资支持。鼓励融资担保机构积极向采取PPP模式、第三方治理的农业农村环境治理项目提供融资担保服务。

五是支持先进适用技术开发。先进适用技术是开展农业农村环境治理的基础支撑。当前，我国农业面源污染治理、农村污水垃圾处理领域尚未形成成熟的技术模式，尚处于探索阶段，急需引导先进的适用技术的开发。

基层落实方面：

一是建立因地制宜的收集处理模式。靠近城市（含县城）周边的村镇，把污水纳入城市污水厂集中处理；人口密度较低、水环境容量较大以及地处非环境敏感区的村镇，在满足环保要求的前提下，可根据实际条件采用“分散式、低成本、易管理”的处理方式，鼓励采用无动力或微动力污水处理工艺。同时，积极推进生活垃圾就地源头分类减量和资源回收利用，城镇生活垃圾收运处理设施能够覆盖的村镇，生活垃圾可按照“户集、村收、乡镇转运、市县处理”的方式处理；交通不便、运距较远的村镇可按照“户集、村收、乡镇转运处理”“户集、村收、村处理”等方式，采用符合环保要求的生活垃圾焚烧和填埋等技术进行处理。

二是建立健全确保农村生活污水及废弃物收集处理设施运管机制。1.明确责任主体、管理主体。乡（镇）人民政府，就是环境保护设施运行管理的责任主体、管理主体，要结合本地实际，通过委托第三方运营、组建专业化物业管理公司、纳入集镇环卫运转体系、责成所辖村（社区）运营等模式，确保污染治理设施长期稳定运行。2.完善经费保障机制。农村污染治理设施运行维护要坚持“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则，建立多元化运行维护经费投入机制。坚持因地制宜，通过财政补助、社会帮扶、村镇自筹、村民适当交费等方式筹集运行维护经费。3.推动村民自治管理。指导村（社区），通过村民“一事一议”等方式，完善村规民约、建立生活垃圾分类、收集、投放、运输、处置、收费等管理制度，自觉落实门前“三包”责任制，提高自我管理、自我约束、互相监督的能力。4.强化监督考核。各县（市、区）环保局，各园区环保分局，要将农村居民生活污水及废弃物污染治理设施运行监督检查纳入日常工作，督促规范运行，杜绝造成二次污染、破坏生态环境等问题发生。建立农村生活垃圾处置等治理设施运行管理成效与项目资金预算安排联动机制。对设施稳定运行的乡（镇），进一步加大县级财政资金支持，优先安排项目；对设施运行情况较差或无法正常运行的，要通报批评、核减资金，并追究相关人员责任。

三是强化宣传教育，营造保护生态环境浓厚氛围，采用村民喜闻乐见、便于接受的方式，广泛开展农村生态环保知识宣传教育活动，积极引导广大群众自觉养成健康文明、低碳节能的生产、生活、消费方式。通过多层次、多形式的舆论宣传和科普教育，大力弘扬优秀传统农耕文化，提升生态文明素养，促进乡风文明，营造全社会高度关心和支持农村生态环境保护的浓厚氛围，并通过增强村民的环境保护意识，形成对周围良好环境爱护和珍视的自觉行为。

参考文献：

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[2]许元培.腾冲农村环境与保护对策[J].保山环境，2016（02）

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