潘长青

[摘要]文章主要通过对山西省、江苏省、湖南省等几个地方政府，在土地利用转型方面的经验进行归纳概括，结合目前我国土地资源管理面临经济新常态、产业结构转型、城镇化建设等挑战，对土地利用转型提出了三个方向：土地可持续利用的转型；向市场经济改革的转型；向城乡统筹利用的转型。

[关键词]土地利用；土地规划；转型；土地资源管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717159

1土地资源管理现状

我国土地利用转型所面对的新形势。首先是经济新常态。我国经济处于三期叠加，还受到内需导向政策影响。土地利用转型应运而生，顺应经济新常态需求，提高土地利用效率，实现创收增收效果。其次是城镇化建设要求。个别地方政府过度依赖土地财政，毫无节制出让土地，粗放式开发利用。不仅浪费了大量农耕用地资源，而且危害地方财政金融体系安全，加剧地方债务违约风险。最后是土地资源面临改革的要求。转变土地管理制度，提高土地利用效率，本质在于明晰政府在资源配置中应该让位于市场。规范城乡发展，统一土地建设，保障农民土地财产权利，建立现代产权制度，注重生态文明，健全监督管制体系。

新形势下土地资源管理面临的挑战。我国的基本国情是人口众多、资源丰富，但是人均耕地面积不足、环境承载能力脆弱。预计到2030年我国城镇人口净新增3亿人，可耕地面积逐年减少，提高土地利用效率刻不容缓，人地矛盾十分尖锐。农用地保护形势严峻，农用耕地保护与建设用地扩张存在结构性的矛盾，建设用地供求与需要关系之间的矛盾突出，在城镇化建设中如何提高新城的使用效率，避免“鬼城”的出现，以及减少交通拥堵等问题，提高城市土地利用效率，优化区域经济布局。

2借鉴利用土地资源经验

21山西省土地资源管理的经验

山西是典型的为黄土所覆盖的山地高原，地理位置东依太行山，西、南依吕梁山、黄河，面积1567万平方千米，总人口3664万人（2015年年底），地形复杂，山多川少，水资源匮乏，缺乏耕地后备资源，森林覆盖率低，草坡植被破坏严重。水土流失、土体干旱、土壤贫瘠。

山西土地资源存在的问题：农林牧用地比例失调，土地利用结构不合理；耕作粗放，土地资源遭到破坏，耕地面积大幅度减少，人多地少的结构性矛盾日益尖锐；能源工业、重化工基地等高耗能高污染企业的建设，导致水系资源遭到破坏，土壤、环境遭到严重污染。

合理利用土地资源的经验：①开展土地资源调查，制定土地利用的总体部署，逐步调整山西省不同经济类型的土地利用结构，建立统一机构管理；②建立科学的农作制度，加强土地资源科学研究工作，注重采矿工业土地的复垦和土质恢复；③加强土地立法，保护土地资源，加强舆论宣传，引导社会重视土地保护。

22江苏省土地资源管理的经验

江苏2016年GDP总量760万亿元，约79763万人。面积为1072万平方千米，占全国约1%。人均国土面积在各省中最少。江苏地势低平，地形以平原为主，河湖较多，平原面积达7万多平方千米，占江苏面积的70%以上，比例居各省首位。

江苏土地资源的主要特点：2010年农用地面积100734万亩，其中耕地71457万亩。经济发达但人多地少，因而土地负载率和产出率比较髙；土地利用率相对充分，土地后備资源不足；建设用地供给需求矛盾突出，农耕用地保护形势严峻。

合理利用土地资源的经验：一是从工业化前期到工业化中后期，江苏土地利用呈现“缓慢—剧烈—缓慢”变化的土地利用规律；二是土地利用经历了生产、生态与生活用地，“三生”耦合土地利用转型，农耕用地和生态绿地逐步减少，区域用地的粮食功能和生态绿地功能重要性下降，因而其他功能用地持续增加；三是土地流转视角下，农用地成为其他用地最主要的来源。生活用地成为主要的接受者，生态绿地成为主要来源者，但其中生态用地和水域生态用地的相互转化使得生态用地总量基本不变；四是GDP、工业产值、人口和粮食产量的变化，对江苏用地转型贡献作用最大，是重要的驱动因素。

23湖南省土地资源管理的经验

湖南地处中部、长江中游，地形犹如一个向北开口的马蹄，土地面积2118万平方千米，占国土面积的22%，在各省市区面积中居第10位。湖南是一个农业大省，地少人多，经济发展对土地资源的需求较其他地区压力更大。湖南面对的问题是产业结构单一、土地污染严重，“三废”综合利用率较低，治理水平较低，土地遭受损失较大。

合理利用土地资源的经验：一是促进产业结构和经营模式的调整。发挥土地资源管理的宏观调控作用，实行严格的土地用途管制，设置土地供应的监督审查机制，主动引导产业升级。搞好土地开发，盘活存量资源，保障建设用地。二是推动土地利用科学技术的发展。加强土地资源保护和利用领域的科学技术及技术检测手段；不断开发农业技术和鼓励技术创新，促进科技成果转化为生产力，促进农业增长方式转变，实现土地利用转型；改善发展理念，促进绿色发展，加强工业“三废”的处理技术开发应用，改善农耕用地质量。三是建立土地管理制度和激励机制，完善土地产权制度，避免外部不经济现象，加强征地公开透明，实施规范管理；确立以市场为中心的机制配置建设用地。四是将土地利用率转化为具体指标，体现在地方政府绩效考核中，实行行政首长负责制，采取经济、行政手段激励，对决策失误要负责，对地方经济促进要晋升，通过奖惩机制完善绩效激励。

3有效实施土地资源管理

在城镇化建设中，实施综合规划。目前中央全面深化改革持续向深发展，在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，健全土地节约集约使用制度”。此外，中央城镇化会议中指出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。结合上诉地方政府土地资源管理的实践经验，为实现土地利用转型提供几个方向。

31土地可持续利用的转型

把土地资源的可持续性与土地利用转型统筹起来，兼顾土地生产力的持续性增长，避免土地生产力退化。加强对生态环境的保护，避免水土流失、土壤沙漠化、土质盐碱化、土地贫瘠化、土地污染、土地退化等情况。必要时，可以设立生态保护区，对脆弱地区实施政策保护，避免破坏土壤。对开发中造成生态破坏的土地要及时修复，对污染严重的土壤要进行治理，实现土地资源可持续开发、绿色发展转型。

32向市场经济改革的转型

在新常态下市场经济逐步完善，产业结构调整导致土地利用结构随之变化。在土地资源管理中，应结合“宏观调控+市场导向”模式，为优化土地资源利用效率，引进多元投资主体参与，采取集约化的经营利用。根据科斯定理，通过明晰的产权制度，可以避免外部不经济现象的发生。正确处理土地利用结构和产业结构的关系，化解土地利用空间布局与行业用地的区位冲突。

33向城乡统筹利用的转型

在我国新型城镇化的进程中，土地资源管理是城乡统筹的重要依托，通过土地规划可以有效满足城镇化发展中新增的土地需求。城乡统筹的土地资源管理不仅要综合考虑城乡空间内农耕用地、建设用地以及生态保护地的整体平衡，而且要合理规划城镇化建设，优化产业结构、提高土地效率、盘活土地存量、释放潜力空间，统筹兼顾实现土地利用转型。

参考文献：

[1]严金明新形势下土地规划转型发展探讨[J].行政管理改革，2016（1）.

[2]吕晓，黄贤金，张全景城乡建设用地转型研究综述[J].城市规划，2015（4）.